ภาระการคลังอ่วม ‘ประกันรายได้’ 4 ปี 4 แสนล้าน

เป็นที่แน่ชัดแล้วว่า การเลือกตั้งทั่วไปของไทยจะเกิดขึ้นในวันที่ 7 พฤษภาคม 2566 ตามกรอบเวลาของคณะกรรมการเลือกตัั้ง (กกต.) ล่าสุดพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมก็ออกมายอมรับว่า จะประกาศยุบสภาประมาณต้นเดือนมีนาคม 2566

ขณะที่พรรคการเมืองต่างๆ เริ่มเปิดนโยบายหาเสียง เพื่อเตรียมเลือกตั้งมาก่อนหน้า ซึ่งนโยบายส่วนใหญ่จะยังหนีไม่พ้นประชานิยม โดยเฉพาะประชาชนฐานรากและเกษตรกรที่เป็นฐานเสียงส่วนใหญ่ของประเทศ ซึ่งหนึ่งในนโยบายที่พรรคการเมืองใช้หาเสียงมาอย่างยาวนานคงหนีไม่พ้น “โครงการประกันรายได้เกษตรกร” ซึ่งเริ่มดำเนินการเมื่อปี 2552 สมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ทดแทนโครงการรับจำนำข้าวในรัฐบาล “ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร”

โครงการรับจำนำข้าว เริ่มใช้ในปีการผลิต 2551/52 สมัยรัฐบาล “สมัคร สุทรเวช” ต่อเนื่องถึงรัฐบาล “สมชาย วงศ์สวัสดิ์” ล่าสุดยังมีเงินรอการชดเชยจากรัฐบาลถึง 16,112.88 ล้านบาท โดยเป็นแหล่งเงินของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร  (ธ.ก.ส.) 14,112.88 ล้านบาทและจากสถาบันการเงินอื่นอีก 2,000 ล้านบาท

โครงการรับจำนำข้าว ถูกนำกลับมาใช้อีกครั้งในรัฐบาล“ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร” ด้วยการประกาศรับจำนำทุกเมล็ดและในราคานำตลาดและยังขยายไปยังสินค้าเกษตรอื่นๆ จำนำมันสำปะหลังและรักษาเสถียรภาพราคายางพารา ทำให้มีการใช้เงินไปถึง 9.61 แสนล้านบาท ในช่วงปีการผลิต 2554/55 ต่อเนื่องถึงปีการผลิต 2556/57 

ล่าสุดจากงบการเงินของธ.ก.ส.สิ้นสุด 30 มิถุนายน 2565 พบว่า ยังมีลูกหนี้รอการชดเชยจากรัฐบาล 280,597.81 ล้านบาท โดยเป็นแหล่งเงินจากเงินทุนของธ.ก.ส.เอง 75,812.19 ล้านบาท และเงินกู้ที่รัฐบาลค้ำประกันอีก 204,785.62 ล้านบาท  

หลังการเข้าร่วมรัฐบาลของพรรคประชาธิปัตย์ในปี 2562 โครงการประกันรายได้สินค้าเกษตรถูกนำกลับมาใช้อีกครั้ง ซึ่งระหว่างปี 2562-2564 มีการใช้งบประมาณอุดหนุนประกันรายได้ โดยจ่ายส่วนต่างราคาสินค้าเกษตร 5 ชนิด รวม 276,193 ล้านบาทแบ่งเป็น ข้าว 190,311 ล้านบาท ยางพารา 37,821 ล้านบาท ปาล์มน้ำมัน 22,186 ล้านบาท มันสำปะหลัง 20,372 ล้านบาท และข้าวโพดเลี้ยงสัตว์อีก 5,503 ล้านบาท

รัฐบาลยังอนุมัติงบประมาณอีก 81,265.91 ล้านบาท เพื่อใช้ในโครงการประกันรายได้ข้าวปี 4 โดยเป็นเงินส่วนต่างๆ 18,700 ล้านบาท มาตรการคู่ขนานเก็บสต๊อกข้าวเก็บไว้ทั้งชาวนาและโรงสี 7,500 ล้านบาท และเงินช่วยเหลือเพื่อลดต้นทุนการผลิตไร่ละ 1,000 ประมาณ ครัวเรือนละไม่เกิน 20 ไร่ 55,000 ล้านบาท

รวม 4 ปี รัฐบาลใช้เงินอุดหนุนสินค้าเกษตร 3.57 แสนล้านบาท ทำให้รัฐบาลต้องพบกับดักปัญหาที่จ่ายเงินงบประมาณเกินกว่าที่กฎหมายกำหนด เนื่องจากภายใต้พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 มาตรา 28 กำหนดยอดคงค้างทั้งหมดของภาระที่รัฐบาลต้องรับชดเชยค่าใช้จ่ายหรือการสูญเสียรายได้ของหน่วยงานของรัฐในการดำเนินกิจกรรมหรือโครงการรวมกันไว้ไม่เกิน 30%

กระทรวงการคลัง ต้องขยายเพดานหนี้ในมาตรา 28 เป็น 35% เป็นเวลาชั่วคราว 1 ปี (สิ้นสุด 30 กันยายน 2565) ทำให้ภาครัฐสามารถก่อหนี้เพิ่มอีก 1.55 แสนล้านบาท เพื่อนำมาจ่ายสาวนต่างราคาสินค้าเกษตร และยังขอใช้งบกลางรายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินและจำเป็นเร่งด่วน ปีงบ 2565 เพื่อสนับสนุนโครงการบางส่วนด้วย

แม้สิ้นสุดเวลาขยายกรอบเพดานหนี้ มาตรา 28 แล้ว กระทรวงการคลังก็ยังไม่สามารถปรับลดกรอบให้กลับมาอยู่ที่ระดับ 30% ไว้ได้ สัดส่วนปัจจุบันยังอยู่ที่ไม่เกิน 32% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 3 ตุลาคม 2565

รศ.ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย  (TDRI) ระบุในบทความ “การตั้งหลักใหม่ภาคเกษตรไทยในอนาคต” ว่า ความสำเร็จของการพัฒนาเศรษฐกิจทำให้ช่องว่างระหว่างรายได้ต่อหัวของสาขานอกภาคเกษตรและสาขาเกษตรลดลงจาก 8 เท่าตัวในช่วงต้นทศวรรษ 2550 แต่จากนั้นช่องว่างทรงตัวที่ 4.5-5 เท่าตัว ขณะที่ประเทศเพื่อนบ้านอย่างมาเลเซียที่มีเส้นทางการพัฒนาเศรษฐกิจคล้ายกับไทยกลับสามารถลดช่องว่างระหว่างรายได้ดังกล่าวเหลือเพียง 1.5 เท่าในกลางทศวรรษ 2560

“เงินอุดหนุนแบบไม่มีเงื่อนไขทำลายแรงจูงใจของเกษตรกรในการใช้เทคโนโลยีการผลิต หรือแรงจูงใจในการปรับตัวรับมือกับการเปลี่ยนแปลงต่างๆ เฉพาะปี 2564-2565 รัฐบาลให้เงินอุดหนุนชาวนาภายใต้โครงการประกันรายได้ชาวนาและโครงการสนับสนุนค่าบริหารจัดการและพัฒนาคุณภาพผลผลิตชาวนาสูงถึง 140,000 ล้านบาท/ปี” รศ.ดร.นิพนธ์ ระบุ

ปฏิเสธไม่ได้ว่า โครงการประกันรายได้สร้างภาระด้านงบประมาณให้กับรัฐบาลไม่ต่างกับโครงการรับจำนำข้าว ดังนั้นจึงเป็นโจทย์ใหญ่ที่ต้องประเมินว่าผลลัพธ์ของการประกันรายได้คุ้มค่ากับงบประมาณที่ลงไปหรือไม่

หน้า 13 หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 43 ฉบับที่ 3,865 วันที่ 26 กุมภาพันธ์ - 1 มีนาคม พ.ศ. 2566