IMF แนะปฏิรูปภาษี ทางรอดแก้หนี้ท่วม กู้แพง ชี้ดันจีดีพีโต 2.7%

รายงาน Fiscal Monitor หัวข้อ Taxing Better to Boost Growth ระบุ หนี้สาธารณะสูงและต้นทุนกู้ยืมแพงบีบรัฐบาลทั่วโลกจนหมดทางลดภาษีในวงกว้าง ทางออกคือ รื้อความบิดเบือนในระบบภาษีเดิม โดยไม่ต้องสูญเสียรายได้

กรุงเทพฯ – กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) เผยแพร่บทวิเคราะห์ในหัวข้อ Taxing Better to Boost Growth ซึ่งเป็นส่วนเสริมของรายงาน Fiscal Monitor ฉบับเดือนตุลาคม 2025 ที่ว่าด้วยการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้จ่ายภาครัฐ โดยครั้งนี้หันมาเจาะด้านรายได้ของงบประมาณ พร้อมข้อสรุปสำคัญว่า วิธีที่รัฐบาลจัดเก็บรายได้มีความสำคัญไม่น้อยไปกว่าจำนวนรายได้ที่จัดเก็บได้

IMF ระบุว่า ระดับหนี้สาธารณะที่สูง ต้นทุนการกู้ยืมที่พุ่งขึ้น แรงกดดันด้านรายจ่ายที่สะสมต่อเนื่อง และแนวโน้มการเติบโตระยะปานกลางที่อ่อนแรง ทำให้รัฐบาลจำนวนมากแทบไม่เหลือพื้นที่ทางการคลังสำหรับการลดภาษีในวงกว้าง

โจทย์จึงเปลี่ยนจากการลดภาษีเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ มาเป็นการปฏิรูปโครงสร้างภาษีแบบไม่สูญเสียรายได้ (revenue-neutral) เพื่อกระตุ้นกิจกรรมทางเศรษฐกิจโดยไม่กัดกร่อนฐานรายได้ และไม่ซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำ

ตัวเลขที่ต้องจับตา

ผลประโยชน์ที่ประเมินได้มีขนาดใหญ่กว่าที่หลายฝ่ายคาด IMF ระบุว่า การลดความบิดเบือนด้านการผลิตและการบริโภคที่เกี่ยวข้องกับภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) อาจสร้างผลได้ด้านสวัสดิการทั่วทั้งระบบเศรษฐกิจสูงถึง 0.8% ของ GDP ในกลุ่มประเทศตลาดเกิดใหม่และกำลังพัฒนา

ขณะที่การขจัดการผลักต้นทุนเงินทุนให้สูงขึ้นจากระบบภาษี อาจยกระดับ GDP ในระยะยาวได้ราว 2.1-2.7% ส่วนการปฏิรูปที่เสริมแรงจูงใจในการทำงานจะช่วยเพิ่มอัตราการมีงานทำได้ประมาณ 1.2% ในประเทศตลาดเกิดใหม่และกำลังพัฒนา และ 0.8% ในประเทศเศรษฐกิจก้าวหน้า

 ด้านประสิทธิภาพหน่วยงานจัดเก็บภาษีก็สร้างความแตกต่างอย่างชัดเจน โดยประเทศที่หน่วยงานจัดเก็บภาษีมีความเข้มแข็งเชิงปฏิบัติการอยู่ในระดับเปอร์เซ็นไทล์ที่ 67 สามารถจัดเก็บรายได้ได้มากกว่าประเทศที่อยู่ระดับเปอร์เซ็นไทล์ที่ 33 ถึง 1.7%ของ GDP ซึ่งเป็นช่องว่างที่เกิดขึ้นโดยไม่ต้องขึ้นอัตราภาษีแม้แต่น้อย

รื้อจุดบิดเบือนในระบบภาษีเดิม

บทวิเคราะห์ชี้ว่า แหล่งที่มาของประสิทธิภาพที่เพิ่มขึ้น ไม่ได้มาจากการลดอัตราภาษี แต่มาจากการแก้จุดบิดเบือนเฉพาะจุดในระบบที่มีอยู่แล้ว เริ่มจากภาษีมูลค่าเพิ่ม ซึ่งหากออกแบบดีจะต้องจัดเก็บจากการบริโภคขั้นสุดท้าย ไม่ใช่จากกระบวนการผลิต เมื่อผู้ประกอบการขอคืนภาษีที่จ่ายไปกับปัจจัยการผลิตได้จริง ต้นทุนการผลิตจะลดลงและทรัพยากรจะไหลไปสู่การใช้ประโยชน์ที่มีผลิตภาพสูงกว่า

ในส่วนของภาษีธุรกิจ IMF เสนอให้เปิดทางหักคืนต้นทุนการลงทุนได้เร็วขึ้นเพื่อหนุนการลงทุน ขณะที่ยังคงจัดเก็บภาษีจากค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (economic rents) เอาไว้

ส่วนมาตรการจูงใจด้านนวัตกรรมจะให้ผลตอบแทนต่อต้นทุนทางการคลังสูงขึ้น หากมุ่งเป้าไปที่การวิจัยและพัฒนาส่วนเพิ่ม แทนการให้สิทธิประโยชน์ตามขนาดกิจการหรือกำไรที่เชื่อมโยงกับงานวิจัยอย่างหลวม ๆ

ขณะเดียวกัน ภาษีและสวัสดิการด้านแรงงานควรออกแบบใหม่ให้การเข้าสู่ตลาดแรงงานและการหารายได้เพิ่มคุ้มค่าทางการเงินมากขึ้น โดยไม่ละทิ้งเป้าหมายด้านการกระจายรายได้

การบริหารจัดเก็บคือตัวแปรชี้ขาด

IMF เน้นว่า การออกแบบที่ดีจะไร้ความหมายหากการบังคับใช้อ่อนแอ การบริหารจัดเก็บที่เข้มแข็งขึ้นช่วยเก็บภาษีที่ถึงกำหนดชำระอยู่แล้วได้มากขึ้น ลดภาระการปฏิบัติตามกฎหมายซึ่งตกหนักกับกิจการขนาดเล็กและกิจการเกิดใหม่อย่างไม่ได้สัดส่วน และลดช่องว่างผลิตภาพระหว่างกิจการ

ที่สำคัญไม่แพ้กัน การบริหารจัดเก็บที่ดียังทำหน้าที่เป็นเงื่อนไขปลดล็อกให้การปฏิรูปด้านอื่นเป็นไปได้จริง ระบบคืนภาษีมูลค่าเพิ่มที่เชื่อถือได้ทำให้รัฐกล้าตัดรายการยกเว้นภาษีออกโดยยังคุมความเสี่ยงฉ้อโกงได้

ระบบตรวจสอบที่น่าเชื่อถือทำให้สิทธิประโยชน์ด้านวิจัยและพัฒนายิงตรงเป้ามากขึ้น และการบริหารที่มีประสิทธิผลทำให้เงินอุดหนุนผู้มีงานทำเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายได้จริง

สำหรับประเทศที่ขีดความสามารถยังจำกัด IMF แนะให้เริ่มจากงานพื้นฐาน ทั้งการจดทะเบียน การยื่นแบบ การชำระภาษี การคืนภาษี และการบริหารการปฏิบัติตามกฎหมาย เพื่อวางรากฐานไปสู่การปฏิรูปขั้นต่อไป

โจทย์ที่ต่างกันระหว่างสองกลุ่มประเทศ

สำหรับกลุ่มตลาดเกิดใหม่และประเทศกำลังพัฒนา ปัญหาเร่งด่วนคือภาษีมูลค่าเพิ่มที่เรียกคืนไม่ได้จากปัจจัยการผลิตของธุรกิจ มาตรการสนับสนุนผู้มีงานทำที่ยังมีอยู่อย่างจำกัด และจุดอ่อนในงานบริหารจัดเก็บขั้นพื้นฐาน

ขณะที่ประเทศเศรษฐกิจก้าวหน้า ซึ่งระบบภาษีและสวัสดิการรวมถึงหน่วยงานจัดเก็บพัฒนาไปมากแล้ว น้ำหนักจะอยู่ที่การปรับจูนแรงจูงใจการทำงานให้ละเอียดขึ้น และการใช้ข้อมูลกับเทคโนโลยีในการจัดเก็บภาษีให้มีประสิทธิผลมากขึ้น

ส่วนปัญหาร่วมของทุกกลุ่มประเทศคือความบิดเบือนด้านการลงทุนและมาตรการจูงใจที่มุ่งเป้าไม่แม่น โดยการปรับเปลี่ยนไปสู่การจัดเก็บภาษีจากค่าเช่าทางเศรษฐกิจของภาคธุรกิจอาจให้ผลประโยชน์เพิ่มเติมในกรณีที่สถานการณ์เอื้ออำนวย

กับดักการเมือง ต้นทุนมาก่อน ผลประโยชน์มาทีหลัง

แม้เหตุผลทางเศรษฐกิจจะชัดเจน แต่ IMF ยอมรับว่า เศรษฐศาสตร์การเมืองคืออุปสรรคตัวจริง เพราะต้นทุนของการปฏิรูปเกิดขึ้นทันทีและกระจุกตัวอยู่ในกลุ่มที่สูญเสียสิทธิประโยชน์ทางภาษี ขณะที่ประโยชน์จากประสิทธิภาพและการเติบโตกลับกระจายตัวและปรากฏผลอย่างช้าๆ

การปฏิรูปที่สำเร็จจึงต้องมีวัตถุประสงค์ชัดเจน การดำเนินการที่น่าเชื่อถือ การเข้าหาผู้มีส่วนได้ส่วนเสียตั้งแต่เนิ่น ๆ การสื่อสารที่มีประสิทธิผล และการทยอยดำเนินการเป็นระยะพร้อมมาตรการบรรเทาผลกระทบเฉพาะกลุ่มเมื่อจำเป็น

ท้ายที่สุด IMF ย้ำว่าการเก็บภาษีให้ดีขึ้นไม่ใช่สิ่งทดแทนมาตรการเพิ่มรายได้ในกรณีที่ประเทศยังจำเป็นต้องหารายได้เพิ่ม และความเป็นธรรมยังคงเป็นหัวใจสำคัญ เป้าหมายที่แท้จริงคือการทำให้รายได้ที่จำเป็นถูกจัดเก็บด้วยต้นทุนทางเศรษฐกิจที่ต่ำที่สุด เพราะในระยะยาว เศรษฐกิจที่มีผลิตภาพสูงขึ้นคือรากฐานที่มั่นคงกว่า ทั้งต่อการเติบโตและต่อฐานะการคลังของภาครัฐ

ที่มา : International Monetary Fund