สังคมสูงวัยทุบงบสวัสดิการ ปี 74 เสี่ยงถังแตก รายจ่ายพุ่งล้านล้าน

ปัจจุบัน ระบบความคุ้มครองทางสังคม (Social Protection) ของประเทศไทยกำลังเผชิญความท้าทายที่สำคัญโดยเฉพาะการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่สังคมสูงวัยระดับสุดยอด ส่งผลกระทบโดยตรงต่อภาระงบประมาณด้านสวัสดิการสังคมที่มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น ขณะที่ระบบสวัสดิการสังคมที่กระจัดกระจายในปัจจุบัน และข้อจำกัดด้านพื้นที่ทางการคลัง ทำให้การเตรียมความพร้อมและยกระดับประสิทธิภาพการบริหารจัดการระบบความคุ้มครองทางสังคมในภาพรวมเป็นประเด็นเชิงนโยบายที่สำคัญและเร่งด่วนเพื่อสร้างความยั่งยืนทางการคลังของประเทศในระยะยาว

ล่าสุด สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ได้จัดทำรายงานงบประมาณด้านสังคมกับความเสี่ยงทางการคลัง พบข้อมูลที่น่าสนใจว่า รายจ่ายของระบบความคุ้มครองทางสังคมขยายตัวต่อเนื่องและเร็วกว่ารายรับ หากไม่มีเปลี่ยนแปลงหรือการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง ภาพรวมงบประมาณของระบบความคุ้มครองทางสังคมของไทยจะเผชิญภาวะขาดดุลภายในปี 2574 โดยมีต้นเหตุสำคัญมาจากการเปลี่ยนผ่านสู่สังคมสูงวัยระดับสุดยอดและการพึ่งพาเงินอุดหนุนจากภาครัฐในสัดส่วนสูง

รายจ่ายพุ่งล้านล้าน

สศช. ระบุข้อมูลช่วงปี 2555-2567 พบว่ารายจ่ายของระบบความคุ้มครองทางสังคม เพิ่มขึ้นจาก 0.61 ล้านล้านบาทเป็น 1.40 ล้านล้านบาท คิดเป็นอัตราขยายตัวเฉลี่ยสะสมร้อยละ 7.3 ต่อปี สูงกว่ารายรับที่ขยายตัวร้อยละ 6.6 ต่อปี โดยรายรับเพิ่มจาก 0.73 ล้านล้านบาทเป็น 1.57 ล้านล้านบาท การขยายตัวของรายจ่ายยังเร็วกว่าเศรษฐกิจอย่างมีนัยสำคัญ ส่งผลให้สัดส่วนรายจ่ายต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) เพิ่มจากร้อยละ 4.96 ในปี 2555 เป็นร้อยละ 7.50 ในปี 2567

โครงสร้างรายจ่ายกระจุกตัวอยู่ในสองหมวดหลักที่ขับเคลื่อนด้วยปัจจัยด้านประชากร ได้แก่ หมวดการเกษียณอายุและเสียชีวิตร้อยละ 41.29 และหมวดสุขภาพร้อยละ 32.64 รวมกันเกือบ 3 ใน 4 ของรายจ่ายทั้งหมด หากแยกตามลักษณะเศรษฐกิจ ร้อยละ 58.28 เป็นเงินทดแทนรายได้ที่โอนถึงผู้รับประโยชน์โดยตรง ขณะที่สิทธิประโยชน์ในรูปสินค้าและบริการมีสัดส่วนร้อยละ 40.72 สะท้อนว่าสวัสดิการแบบเงินสดเป็นรูปแบบหลักในโครงสร้างรายจ่ายของระบบ

พึ่งเงินอุดหนุนรัฐ

ด้านรายรับ ในช่วง 13 ปีที่ผ่านมา รายรับระบบความคุ้มครองทางสังคมของประเทศไทยมีการขยายตัวอย่างต่อเนื่อง จาก 0.73 ล้านล้านบาท ในปี 2555 เพิ่มขึ้นเป็น 1.57 ล้านล้านบาท ในปี 2567 คิดเป็นอัตราการขยายตัวเฉลี่ยสะสมต่อปี (CAGR) ที่ร้อยละ 6.6 โดยหากพิจารณาจากองค์ประกอบรายรับทั้งหมด สะท้อนให้เห็นถึงความเปราะบางเชิงโครงสร้างอย่างมีนัยสำคัญ 

ทั้งนี้ระบบสวัสดิการสังคมของไทยยังคงพึ่งพาการจัดสรรงบประมาณจากภาครัฐเป็นหลัก โดยรายรับของระบบความคุ้มครองทางสังคมส่วนใหญ่มาจากเงินอุดหนุนจากรัฐบาลสูงถึงร้อยละ 72.8 ของรายรับระบบความคุ้มครองทางสังคมทั้งหมด และเมื่อรวมเงินสมทบจากรัฐบาลเข้ากองทุนต่างๆ สัดส่วนจะเพิ่มเป็นร้อยละ 78.6 หรือเกือบ 4 ใน 5 ของรายรับ ขณะที่เงินสมทบจากผู้ประกันตนและนายจ้างมีเพียงร้อยละ 13.6 เท่านั้น สศช. ระบุว่าโครงสร้างดังกล่าวทำให้ภาครัฐแบกรับภาระของระบบเป็นหลัก และจำกัดความสามารถในการดำเนินนโยบายอื่นของภาครัฐ

ความเปราะบางของโครงสร้างรายรับปรากฏชัดในช่วงวิกฤตโควิด-19 ปี 2563-2564 เมื่อรายรับของโครงการแบบร่วมจ่ายสมทบหดตัวรุนแรง เพราะการจ้างงานภาคเอกชนลดลง อัตราว่างงานเพิ่มสูง และรัฐบาลปรับลดอัตราเงินสมทบกองทุนประกันสังคมต่อเนื่องเพื่อบรรเทาภาระนายจ้างและผู้ประกันตน 

ดังนั้นภาครัฐจึงต้องอุดหนุนเงินเข้าระบบเพื่อชดเชยรายรับที่หายไปและรักษาระดับสวัสดิการเดิม สศช. มองว่าเหตุการณ์นี้สะท้อนว่าระบบสวัสดิการไทยยังขาดความยืดหยุ่นในการรองรับแรงกระแทกจากปัจจัยภายนอก

ต้นทุนพุ่งทุกหมวด

ส่วนหมวดเกษียณอายุและเสียชีวิต รายงานชี้ปัจจัยหลัก 3 ประการ ประการแรกคือภาระบำนาญภาครัฐที่คิดเป็นร้อยละ 66.2 ของรายจ่ายบำเหน็จบำนาญรวมในปี 2567 และได้รับผลจากนโยบาย Undo กบข. ในปี 2558 ซึ่งดันรายจ่ายสูงขึ้นกว่า 76,000 ล้านบาท ประการที่สองคือกองทุนประกันสังคมที่เข้าสู่ช่วงจ่ายผลประโยชน์เต็มรูปแบบตั้งแต่ปี 2557 เมื่อผู้ประกันตนรุ่นแรกสะสมเงินสมทบครบ 180 เดือนและมีอายุครบ 55 ปี และประการที่สามคือเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่ครอบคลุมร้อยละ 85.13 ของผู้สูงอายุทั้งหมด

ด้านหมวดสุขภาพ รายงานระบุว่าต้นทุนรักษาพยาบาลต่อหัวเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วเมื่อประชากรอายุเกิน 60 ปี โดยเฉพาะโรคไม่ติดต่อเรื้อรัง เช่น เบาหวาน ความดันโลหิตสูง และมะเร็ง นอกจากนี้ กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติที่ครอบคลุมประชากรกว่า 47 ล้านคนใช้การเหมาจ่ายรายหัวเพื่อควบคุมต้นทุน แต่สวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการยังเบิกจ่ายตามจริงในหลายรายการ ซึ่งสร้างแรงจูงใจให้ใช้บริการเกินความจำเป็นและทำให้รายจ่ายต่อหัวของข้าราชการสูงกว่าประชาชนทั่วไป

เตือน Ratchet Effect

สศช. ยังเตือนถึงปรากฏการณ์ฟันเฟือง (Ratchet Effect) ในระบบการคลัง จากการขยายสวัสดิการในรูปเงินโอน เช่น การปรับเบี้ยความพิการจาก 600 บาทเป็น 800-1,000 บาทต่อเดือน และการเพิ่มเงินอุดหนุนเด็กแรกเกิดเป็น 600 บาทต่อเดือน เมื่อรัฐขยายสิทธิแล้วจะสร้างความคาดหวังถาวร การปรับลดหรือยกเลิกภายหลังจึงเผชิญแรงต้านทางการเมืองและสังคม สวัสดิการเหล่านี้กลายเป็นรายจ่ายประจำที่ลดพื้นที่ทางการคลังที่มีอยู่ ซึ่งสร้างภาระผูกพันและลดพื้นที่ทางการคลังที่มีอยู่ให้ลดลง

บริบทด้านประชากรและการคลังทำให้แรงกดดันรุนแรงขึ้น สัดส่วนประชากรอายุ 60 ปีขึ้นไปเพิ่มจากร้อยละ 13.18 ในปี 2553 เป็นร้อยละ 20.17 ทำให้ไทยเข้าสู่สังคมสูงวัยสมบูรณ์ในปี 2566 และคาดว่าจะเข้าสู่สังคมสูงวัยระดับสุดยอดในปี 2577 ที่สัดส่วนร้อยละ 28.09 

ขณะที่ประชากรวัยแรงงานอายุ 15-59 ปีลดจากร้อยละ 67.00 เหลือร้อยละ 55.83 ในปี 2583 ทางด้านการคลัง หนี้สาธารณะคงค้างเดือนพฤษภาคม 2569 อยู่ที่ 12.9 ล้านล้านบาท หรือร้อยละ 66.8 ต่อ GDP และคาดว่าจะเป็นร้อยละ 68.2 ในปี 2573 ใกล้เพดานร้อยละ 70

อย่างไรก็ดีแนวโน้มรายจ่ายของระบบความคุ้มครองทางสังคมนั้น จากการคาดประมาณ 15 ปีข้างหน้า (ปี 2568-2583) พบว่าในกรณีฐานซึ่งไม่มีการเปลี่ยนแปลงใดๆ รายรับจะอยู่ที่ 1.92 ล้านล้านบาทในปี 2583 เพิ่มเพียง 1.22 เท่าจากปี 2567 เพราะวัยแรงงานลดลงและรายรับจากเงินอุดหนุนของรัฐถูกจำกัดการขยายตัวที่ร้อยละ 1.0 ตามแผนการคลังระยะปานกลาง ปีงบประมาณ 2570-2573 ในทุกฉากทัศน์ ส่วนรายจ่ายปี 2583 อยู่ระหว่าง 2.37-2.76 ล้านล้านบาท และขยายตัวเร็วกว่ารายรับ กรณีฐานจะเริ่มขาดดุลเร็วที่สุดในปี 2574

เสนอแนะ 4 ข้อ

สศช. เสนอแนวทางแก้ไข 4 ประการ ประการแรกคือปรับสมดุลสู่ระบบสวัสดิการหลายชั้น โดยรัฐดูแลหลักประกันขั้นพื้นฐาน เช่น เบี้ยผู้สูงอายุ พร้อมส่งเสริมบำนาญเสาหลักที่ 2 ซึ่งเป็นบำนาญเสริมที่เชื่อมโยงกับการทำงานแบบกำหนดเงินสมทบ และเสาหลักที่ 3 คือการออมส่วนบุคคลภาคสมัครใจสำหรับผู้มีศักยภาพ ประการที่สองคือควบคุมต้นทุนด้านสุขภาพ ด้วยการเปลี่ยนไปสู่การดูแลสุขภาพแบบมุ่งเน้นคุณค่า (VBHC) เช่น จ่ายแบบเหมาจ่ายตามรายโรค เน้นการป้องกัน ใช้มาตรการภาษีกับสินค้าที่ทำลายสุขภาพ และสร้างแรงจูงใจให้ประชาชนปรับพฤติกรรม

ประการที่สามคือปรับโครงสร้างรายรับและขยายพื้นที่ทางการคลัง โดยดึงแรงงานนอกระบบ แรงงานอิสระ (Gig Worker) และผู้ประกอบอาชีพอิสระเข้าสู่ระบบแบบร่วมจ่าย ผ่านมาตรการจูงใจและกลไกสมทบที่ยืดหยุ่นตามสถานะการทำงานและความสามารถในการจ่าย พร้อมทบทวนโครงสร้างภาษีและฐานภาษีรูปแบบใหม่ 

ประการสุดท้ายคือยกระดับประสิทธิภาพการจัดสวัสดิการ ด้วยการเร่งพัฒนาระบบเชื่อมโยงข้อมูลสวัสดิการรายบุคคลที่บูรณาการข้อมูลรายได้ ประวัติการเสียภาษี และการได้รับสวัสดิการ เพื่อลดความซํ้าซ้อน การตกหล่น และการรั่วไหลของการช่วยเหลือ