สศช. จี้รื้อโครงสร้างคลัง รับมือหนี้สาธารณะทะลุ 70% เปิดพื้นที่รับวิกฤต

สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) เผยแพร่รายงานผลศึกษา “ภูมิทัศน์ความเสี่ยงการคลังไทยจากมุมมองพลวัตหนี้” ปี 2569 โดยประเมินความเสี่ยงด้านรายได้ รายจ่าย หนี้สาธารณะ และภาระผูกพันทางการคลัง ในช่วงปีงบประมาณ 2570-2575 โดยผลการศึกษาชี้ว่าเส้นทางหนี้สาธารณะไทยอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงของการขยายตัวทางเศรษฐกิจ รายจ่ายสวัสดิการ และนโยบายภาษี พร้อมทั้งเสนอให้ปรับสมดุลการคลังเชิงโครงสร้างเพื่อเพิ่มพื้นที่ทางการคลัง เนื่องจากไทยเผชิญแรงกดดันจากฐานรายได้ที่จำกัด ภาระกึ่งการคลัง และการเข้าสู่สังคมสูงวัย

สศช. ระบุผลการศึกษาว่า จากการพิจารณาฉากทัศน์ต่าง ๆ พบว่า ความเสี่ยงทางการคลังของไทยเกิดจากการสะสมความเปราะบางและข้อจำกัดเชิงโครงสร้างตลอดช่วงทศวรรษที่ผ่านมา สะท้อนได้จากระดับรายได้ของรัฐบาลที่ลดลงต่อเนื่องและตํ่ากว่าระดับรายจ่ายของรัฐบาลเฉลี่ยประมาณ 4% ต่อ GDP ส่งผลให้ต้องดำเนินนโยบายงบประมาณแบบขาดดุลต่อเนื่องตลอดช่วง 10 ปีงบประมาณที่ผ่านมา ทำให้หนี้สาธารณะสะสมเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

ขณะที่โครงสร้างการใช้จ่ายของรัฐบาล ยังสะสมความเปราะบางทั้งจากมิติของความยืดหยุ่น ความสามารถในการปรับลดงบประมาณลงเพื่อนำไปใช้จ่ายในรายการที่มีความจำเป็นและมีความคุ้มค่า และคุณภาพของการติดตามการใช้จ่ายงบประมาณ โดยเฉพาะงบประมาณรายจ่ายลงทุนภายใต้เงื่อนไขที่หนี้สาธารณะและภาระผูกพันสะสมเพิ่มขึ้น และส่งผลให้ภาระหนี้ที่รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณเพื่อรองรับภาระในอดีตเพิ่มขึ้น ความเปราะบางดังกล่าวเพิ่มแรงกดดันต่อฐานะการคลัง และพื้นที่ทางการคลังสำหรับการลงทุนและการดำเนินนโยบายใหม่ โดยสศช. มีข้อค้นพบสำคัญ ดังนี้

ความเสี่ยงด้านรายได้ของรัฐบาล

สำหรับความเสี่ยงด้านรายได้ของรัฐบาล สัดส่วนรายได้สุทธิของรัฐบาลต่อ GDP ลดลงจากเฉลี่ย 16.5% ในช่วงปีงบประมาณ 2554-2559 มาอยู่ที่เฉลี่ย 15% ในช่วงปีงบประมาณ 2566-2568 สะท้อนข้อจำกัดในการจัดหารายได้เมื่อเทียบกับขนาดเศรษฐกิจ ท่ามกลางความต้องการใช้จ่ายของภาครัฐที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดยข้อจำกัดสำคัญมาจากข้อจำกัดของฐานภาษีและโครงสร้างภาษีที่ยังพึ่งพาภาษีทางอ้อมในสัดส่วนที่สูง ขณะที่ภาษีฐานทรัพย์สินยังมีบทบาทค่อนข้างตํ่า รวมทั้งโครงสร้างภาษีมูลค่าเพิ่มยังมีข้อจำกัดด้านเกณฑ์การจดทะเบียน และอัตราภาษี 

นอกจากนี้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดามีข้อจำกัดจากทั้งการยกเว้น การหักค่าใช้จ่าย และค่าลดหย่อนภาษีในหลายรูปแบบที่ส่งผลให้ฐานภาษีแคบ ขณะที่ฐานภาษีเงินได้นิติบุคคลที่รัฐจัดเก็บได้มาจากธุรกิจขนาดใหญ่เพียงไม่กี่ราย และอัตราภาษีที่แท้จริงตามบัญชีแตกต่างกันตามขนาดกิจการ ซึ่งโครงสร้างภาษีดังกล่าวอาจเป็นข้อจำกัดต่อศักยภาพในการเพิ่มรายได้จากฐานภาษีเดิมของรัฐบาล

ความเสี่ยงจากโครงสร้างรายจ่ายของรัฐบาล

ด้านความเสี่ยงจากโครงสร้างรายจ่ายของรัฐบาล ภาระรายจ่ายที่จำเป็นต้องได้รับการจัดสรรเพิ่มขึ้นจาก 71.7% ของวงเงินงบประมาณในปีงบประมาณ 2559 เป็น 76.2% ของวงเงินงบประมาณในปีงบประมาณ 2569 โดยเฉพาะรายจ่ายบุคลากร บำเหน็จบำนาญ สุขภาพ และสวัสดิการที่มีแนวโน้มปรับตัวเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องและยากต่อการปรับลดลงในระยะเวลาอันสั้น เนื่องจากเป็นรายจ่ายที่เกิดขึ้นตามสิทธิและภาระผูกพันตามกฎหมายหรือระเบียบที่พึงได้รับ 

ขณะเดียวกันการเข้าสู่สังคมสูงวัยเพิ่มแรงกดดันต่อรายจ่ายในระยะยาว และอาจกระทบต่อพื้นที่สำหรับรายจ่ายลงทุนและมาตรการรองรับความผันผวนทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้การเบิกจ่ายรายจ่ายลงทุนลงสู่ระบบเศรษฐกิจจริงน้อยกว่า 20% ของกรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี เนื่องจากการโอนเปลี่ยนแปลงรายจ่ายลงทุนไปเป็นรายจ่ายประจำ ดังนั้น เพื่อให้งบประมาณสามารถตอบสนองต่อเป้าหมายการพัฒนาประเทศในมิติต่างๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพและตรงเป้าหมายต้องอาศัยระยะเวลาและการปรับโครงสร้างที่เหมาะสม

ความเสี่ยงหนี้สาธารณะ

ขณะที่ความเสี่ยงด้านหนี้สาธารณะ การดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุลอย่างต่อเนื่องและการกู้เงิน เพื่อรองรับวิกฤต ประกอบกับการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจที่ล่าช้า ส่งผลให้หนี้สาธารณะและภาระงบประมาณสำหรับการชำระคืนต้นเงินกู้และดอกเบี้ยเพิ่มขึ้น ทำให้งบประมาณส่วนหนึ่งต้องนำไปใช้รองรับภาระหนี้เดิม และจำกัดความสามารถในการก่อหนี้เพิ่มเติมเพื่อการลงทุนและการรับมือกับเหตุการณ์ที่ไม่คาดคิด 

อย่างไรก็ตามระดับหนี้สาธารณะที่สูงเพียงอย่างเดียวยังไม่สามารถใช้เป็นข้อสรุปได้ว่าฐานะการคลังขาดความยั่งยืน แต่ต้องพิจารณาความสามารถในการจัดหารายได้ การปรับสมดุลทางการคลัง ภาระชำระหนี้ ต้นทุนการกู้ยืม และการขยายตัวทางเศรษฐกิจ เพื่อประเมินทั้งความสามารถในการชำระหนี้และพื้นที่ทางการคลังรองรับความเสี่ยงในอนาคต

ความเสี่ยงภาระผูกพันการคลัง

ส่วนความเสี่ยงจากภาระผูกพันทางการคลังนอกงบประมาณ จากการดำเนินมาตรการกึ่งการคลัง ตามมาตรา 28 ของพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 การประเมินฐานะทางการคลังโดยพิจารณาเฉพาะหนี้สาธารณะและดุลการคลังอาจไม่สะท้อนภาระที่แท้จริงของรัฐบาล เนื่องจากยังมีภาระผูกพันทางการคลังทั้งภาระผูกพันโดยตรง อาทิ ภาระรอการชดเชยตามมาตรา 28 และภาระด้านสวัสดิการ 

รวมถึงภาระผูกพันที่อาจเกิดขึ้น อาทิ ภาระจากการค้ำประกันหนี้และภัยพิบัติ ซึ่งเป็นภาระที่อาจส่งผ่านเป็นรายจ่าย งบประมาณในอนาคต สำหรับภาระหนี้มาตรา 28 ยอดคงค้างที่รัฐต้องรับชดเชยเพิ่มขึ้นจาก 839,462 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2561 เป็น 1,133,751 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2568 ส่งผลให้รัฐบาลมีภาระในการจัดสรรงบประมาณเพื่อชดเชยเพิ่มขึ้น และอาจกระทบต่อสภาพคล่องของหน่วยงานที่ดำเนินมาตรการแทนรัฐบาลได้ หากการจัดสรรงบชำระคืนไม่สอดคล้องกับมูลค่าหนี้คงค้าง

แนะปรับสมดุลการคลัง

อย่างไรก็ดี สศช. ประเมินว่า พลวัตและปัจจัยขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงของหนี้สาธารณะในระยะปานกลาง ในกรณีฐาน ซึ่งใช้สมมติฐานทางเศรษฐกิจและโครงสร้างการคลังเป็นไปตามแผนการคลังระยะปานกลาง (ปีงบประมาณ พ.ศ. 2570 - 2573) สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มขึ้นจาก 67.97% ในปีงบประมาณ 2569 เป็น 69.34% ในปีงบประมาณ 2570 และสูงสุดที่ 70.05% ในปีงบประมาณ 2571 ก่อนปรับลดลงเป็น 65.74% ในปีงบประมาณ 2575 โดยดุลการคลังเบื้องต้นเป็นปัจจัยที่ส่งผลให้หนี้สาธารณะสะสมเพิ่มขึ้น 

ขณะที่ปัจจัยอัตโนมัติของพลวัตหนี้ส่งผลให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ลดลง เนื่องจากอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจภายใต้สมมติฐานที่กำหนดยังคงสูงกว่าต้นทุนการก่อหนี้ที่แท้จริงของรัฐบาล อย่างไรก็ตามการปรับขึ้นอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มตามแผนการคลังระยะปานกลาง ปีงบประมาณ พ.ศ. 2570-2573 ยังเป็นนโยบายที่มีความไม่แน่นอนสูงสะท้อนจากการที่รัฐบาลได้มีการปรับลดอัตราภาษีมูลค่าจาก 10% มาอย่างต่อเนื่องกว่าสองทศวรรษ 

ขณะเดียวกันการดำเนินนโยบายอื่น ๆ เพื่อให้รัฐบาลมีรายได้ในระดับที่ใกล้เคียงกับการปรับขึ้นอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มนั้นยังเป็นไปอย่างจำกัด ความไม่แน่นอนของนโยบายด้านรายได้จึงถือเป็นความเสี่ยงสำคัญที่ส่งผลต่อเสถียรภาพการคลังของประเทศในระยะต่อไป

สศช. ระบุว่าการวิเคราะห์ภายใต้ฉากทัศน์ต่างๆ แสดงให้เห็นว่า การขยายตัวทางเศรษฐกิจที่สูงขึ้นเป็นแรงหนุนสำคัญต่อเสถียรภาพทางการคลัง โดยช่วยลดสัดส่วนหนี้ต่อ GDP ผ่านทั้งปัจจัยอัตโนมัติของพลวัตหนี้และการปรับปรุงดุลการคลังเบื้องต้น ขณะที่การปฏิรูปรายจ่ายเฉพาะบางรายการสามารถช่วยลดแรงกดดันต่อหนี้ได้ 

แต่ผลต่อเส้นทางหนี้โดยรวมยังมีขนาดจำกัดภายใต้ขอบเขตของมาตรการที่นำมาจำลอง ทั้งนี้ ผลดังกล่าวไม่ได้หมายความว่าการปฏิรูปรายจ่ายมีความสำคัญน้อยกว่า แต่สะท้อนว่าการปรับสมดุลทางการคลังจำเป็นต้องดำเนินการทั้งด้านการเพิ่มศักยภาพทางเศรษฐกิจและการปรับโครงสร้างรายจ่ายควบคู่กัน