ทีดีอาร์ไอชี้ชัด 'ประกันสังคม' เสี่ยงล้มละลาย หากไม่ปฏิรูปกองทุนชราภาพ

กองทุนประกันสังคม ซึ่งเป็นหลักประกันสำคัญของแรงงานไทย กำลังเผชิญโจทย์ใหญ่เรื่อง “ความยั่งยืน” และ “ธรรมาภิบาล” หลังเงินสะสมขยายตัวต่อเนื่องจนแตะระดับกว่า 2.9 ล้านล้านบาท แต่กลับถูกวิพากษ์ถึงการบริหารแบบราชการที่เปิดช่องให้การเมืองแทรกแซง และความเสี่ยงที่เงินจะไม่เพียงพอจ่ายบำนาญในอนาคต

เปิดปมประวัติศาสตร์ 30 ปี กับโครงสร้างที่เริ่ม 'บิดเบี้ยว'

ศ. ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ ผู้อำนวยการวิจัยนโยบายหลักประกันทางสังคม สถาบันเพื่อการวิจัยเพื่อการพัฒฯาประเทศไทย(ทีดีอาร์ไอ)เปิดเผยว่า กองทุนประกันสังคมเริ่มต้นในปี 2533 ภายใต้กฎหมายที่รวมสิทธิประโยชน์สำคัญ 7 ด้านไว้ในระบบเดียว ได้แก่ เจ็บป่วย ทุพพลภาพ ว่างงาน คลอดบุตร เงินสงเคราะห์กรณีเสียชีวิต บำนาญ และทำฟัน

จุดเริ่มต้นในเวลานั้นเป็นการสมทบ 3 ฝ่าย นายจ้าง ลูกจ้าง และรัฐบาล ฝ่ายละ 1.5% รวม 4.5% ต่อปี โดยจำนวนผู้ประกันตนมาตรา 33 ยังมีไม่มาก กองทุนจึงมีขนาดเล็กและบริหารไม่ซับซ้อน

แต่จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นในปี 2542 เมื่อมีการเพิ่ม “บำนาญชราภาพ” เข้ามา ส่งผลให้กองทุนขยายใหญ่ขึ้นทันที เพราะต้องเพิ่มอัตราสมทบเพื่อชราภาพจากฝั่งนายจ้างและผู้ประกันตนฝ่ายละ 3% รวมเป็น 6% และมีเงินสงเคราะห์บุตรอีก 1% ทำให้อัตราสมทบรวมเพิ่มเป็น 7% ขณะที่เงินส่วนนี้ยังไม่ถูกนำมาใช้ในช่วงแรก ทำให้เงินสะสมโตอย่างรวดเร็ว

อย่างไรก็ตาม ศ.ดร.วรวรรณ ชี้ว่า ความซับซ้อนของกองทุนประกันสังคมอยู่ที่การรวม “สิทธิประโยชน์ระยะสั้น” และ “สิทธิประโยชน์ระยะยาว” ไว้ในกองทุนเดียวกัน

สิทธิประโยชน์ระยะสั้น เช่น เจ็บป่วย ว่างงาน ทุพพลภาพ คลอดบุตร หรือค่าทำฟัน ต้องการสภาพคล่องสูง เพราะต้องจ่ายทันทีเมื่อเกิดเหตุไม่คาดคิด จึงไม่เหมาะกับการลงทุนระยะยาว

ขณะที่บำนาญชราภาพเป็นสิทธิประโยชน์ระยะยาว เงินสมทบสะสมตั้งแต่อายุ 30 ปี อาจไม่ถูกใช้จนถึงวัยเกษียณ 55-60 ปี ทำให้สามารถลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงสูงขึ้นเพื่อสร้างผลตอบแทนในระยะยาวได้

แม้ทั้งสองลักษณะจะสามารถอยู่ร่วมกันได้ หากบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพ แต่ปัญหาสำคัญคือ กองทุนถูกออกแบบให้อยู่ภายใต้ระบบราชการ และเมื่อเงินขยายตัวตั้งแต่ปี 2542 ก็เปิดช่องให้เกิดการแทรกแซงทางการเมือง เพราะเป็นเงินที่รอใช้เมื่อเกษียณ ก็เลยแอบไปใช้เรื่องอื่นแทน ซึ่งเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นต่อเนื่องมานานกว่าทศวรรษ  

สูตรคำนวณ 'วิบัติ' จ่ายมากกว่ารับ 3 เท่า

อีกประเด็นใหญ่คือ “ช่องว่างรายรับ-รายจ่าย” ของกองทุนชราภาพ เพราะอัตราสมทบเพื่อบำนาญชราภาพถูกออกแบบต่ำเกินไป โดยนายจ้างและลูกจ้างจ่ายฝ่ายละ 3% รวมเพียง 6% แต่ภาระการจ่ายบำนาญขั้นต่ำกลับเริ่มต้นที่ระดับ 20% ทำให้เกิดความเสี่ยงต่อความยั่งยืนของกองทุนในระยะยาว

ศ.ดร.วรวรรณ ระบุว่า หากจะแก้ปัญหาความยั่งยืนด้วยการเพิ่มเงินสมทบให้เพียงพอ นักวิชาการคำนวณว่า อาจต้องเพิ่มขึ้นถึงระดับ 20% หรือให้นายจ้างและลูกจ้างจ่ายฝ่ายละ 10%

แต่คำถามคือ ผู้ประกันตนจะยอมจ่ายเพิ่มหรือไม่ หากยังไม่มั่นใจว่าเงินจะถูกบริหารอย่างโปร่งใส และจะได้รับบำนาญเพียงพอเมื่อถึงวัยเกษียณ เพราะความเชื่อมั่นต่อระบบยังต่ำ

ดังนั้น แนวทางการปฏิรูปจึงต้องเริ่มจากการแก้ “โครงสร้างการบริหาร” ก่อน ไม่ใช่เพียงเพิ่มเงินสมทบ

ชูโมเดล 'กบข.' ทางออกสุดท้ายก่อนถังแตก

ข้อเสนอสำคัญคือ การแยกกองทุนชราภาพออกมาบริหารแบบมืออาชีพ โดยนำต้นแบบจากกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) ที่มีคณะกรรมการกำกับดูแลอิสระ และบริหารตามหลักธรรมาภิบาล โดยมืออาชีพ

ศ.ดร.วรวรรณ เสนอให้ดึงเงินกองทุนชราภาพมูลค่า 2.5 ล้านล้านบาทออกมาจัดการต่างหาก ขณะที่กองทุนว่างงานราว 2 แสนล้านบาท และกองทุนสุขภาพอีกประมาณ 1 แสนล้านบาท ซึ่งต้องสำรองสภาพคล่องสูง ยังคงบริหารในระบบประกันสังคมเหมือนเดิม

หากทำได้ จะช่วยสร้างความไว้วางใจต่อผู้ประกันตน และทำให้การแก้ปัญหาความยั่งยืน เช่น การเพิ่มอัตราสมทบ สามารถเดินหน้าได้จริง เพราะทุกคนต้องการบำนาญที่มั่นคงในอนาคต

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นเรื่องเพดานค่าใช้จ่ายบริหารสำนักงานประกันสังคมที่กฎหมายกำหนดไม่เกิน 10% ของยอดเงินสมทบต่อปี ซึ่งในอดีตออกแบบโดยไม่มีนักคณิศาสตร์ประกันภัยรองรับ และในบริบทปัจจุบันถือว่าสูงเกินไป

แม้ในอนาคตจะแยกกองทุนชราภาพออกไปแล้ว หากกองทุนที่เหลือมีขนาดเพียง 3 แสนล้านบาท เพดาน 10% ก็ยังเป็นตัวเลขที่สูงและควรทบทวนใหม่

ศ.ดร.วรวรรณ ทิ้งท้ายว่า การปฏิรูปกองทุนประกันสังคมไม่สามารถแก้เพียงบางจุดแบบผิวเผิน แต่ต้อง “คลี่ปมให้ถูก” และต้องขึ้นอยู่กับความจริงใจของฝ่ายการเมืองว่าจะเดินหน้าแก้ปัญหาอย่างจริงจังเพียงใด เพราะเงินชราภาพที่สะสมมาตั้งแต่ปี 2542 คือเงินของแรงงานที่รอใช้ในวัยเกษียณ ไม่ใช่เงินที่ควรถูกเบี่ยงไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์อื่น