ใครต้องจัดการกับผู้บุกรุก จัดตั้งตลาดใน‘ที่ดินเอกชน’

พูดถึงตลาด... ก็พาให้นึกถึงของกินของใช้มากมายครบครัน ทั้งของสดของแห้ง ซึ่งตลาดนัด ตลาดสดบ้านเรา มีให้ ชิม ช้อป ใช้ กันทั่วทุกที่ที่มีผู้คนอยู่อาศัยกันเป็นชุมชน 

การที่ผู้ใดจะจัดตั้งตลาดขึ้นได้นั้น พระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 กำหนดให้ต้องขออนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่รับผิดชอบดูแลพื้นที่ที่ตลาดตั้งอยู่เสียก่อน เช่น ในเขตกรุงเทพมหานคร ต้องขออนุญาตต่อผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลต้องขออนุญาตต่อนายกองค์การบริหารส่วนตำบล กรณีหากมีการประกอบกิจการตลาดโดยที่ไม่ได้รับอนุญาตก็จะมีโทษจำคุกหรือปรับ หรือทั้งจำทั้งปรับนะครับ

สำหรับคดีที่นำมาเล่าในวันนี้... เป็นเรื่องของผู้ฟ้องคดี (เจ้าของที่ดิน) ได้รับความเดือดร้อนจากการที่ นางเอ ได้อาศัยเหตุที่ผู้ฟ้องคดีมอบอำนาจให้เป็นผู้ดำเนินการต่างๆ บนที่ดินของผู้ฟ้องคดี โดยให้กางเต็นท์ผ้าใบเพื่อจำหน่ายหมูทอด ก๋วยเตี๋ยว และอาหารตามสั่ง และให้สามารถดำเนินการขับไล่ผู้บุกรุกออกไปจากที่ดินดังกล่าว แต่ไม่ได้มอบอำนาจให้ นางเอ ดำเนินการจัดตั้งตลาด แต่ นางเอ ได้นำเอกสารต่างๆ ของผู้ฟ้องคดี และหนังสือมอบอำนาจไปขออนุญาตจัดตั้งตลาด โดยได้รับใบอนุญาตจากผู้อำนวยการเขต ซึ่งปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร

ต่อมาผู้ฟ้องคดีทราบเรื่องว่า มีการจัดตั้งตลาดโดยให้เช่าแผงค้าและจัดเก็บค่าจอดรถในที่ดินของตน โดยที่ตนไม่ได้มอบอำนาจให้ทำได้ ผู้ฟ้องคดีจึงแจ้งไปยังสำนักงานเขต ซึ่งต่อมาสำนักงานเขตมีคำสั่งไม่ต่ออายุใบอนุญาตให้เนื่องจาก นางเอ ไม่มีเอกสารแสดงกรรมสิทธิ์การเป็นเจ้าของที่ดินมาแสดง แต่นางเอ ก็ยังคงจัดตั้งตลาดต่อไป แม้จะไม่ได้รับอนุญาตก็ตาม 

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า เจ้าหน้าที่ต้องดำเนินการออกคำสั่งห้ามและใช้มาตรการบังคับทางปกครองกับ นางเอ ที่จัดตั้งตลาดโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงยื่นฟ้องกรุงเทพมหานครและผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อศาลปกครอง เพื่อให้ดำเนินการห้ามไม่ให้ นางเอ และบุคคลใดจัดตั้งตลาดและค้าขายในที่ดินของตน และให้กรุงเทพมหานครชดใช้ค่าเสียหาย

คดีมีประเด็นปัญหาว่า การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่ใช้อำนาจออกคำสั่งให้หยุดดำเนินกิจการจัดตั้งตลาด และใช้มาตรการบังคับทางปกครองห้ามบุคคลใดจัดตั้งตลาดและเข้าไปค้าขายในที่ดินของผู้ฟ้องคดี เป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือไม่? และเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่? 

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาว่า การที่ นางเอ จัดตั้งตลาดโดยไม่ได้รับใบอนุญาตบนที่ดิน อันเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดี (ที่ดินเอกชน) ซึ่งตั้งอยู่ในเขตท้องที่ของกรุงเทพมหานคร เป็นความผิดตามมาตรา 34 แห่งพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 ประกอบกับข้อ 37 และข้อ 48 ของข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ตลาด พ.ศ. 2546 กรุงเทพมหานคร ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการจัดให้มีและควบคุมตลาดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 จึงเป็นผู้เสียหายตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา 

เมื่อเป็นการจัดตั้งตลาดโดยไม่ได้รับอนุญาตในที่ดินเอกชน จึงชอบที่จะร้องทุกข์ต่อพนักงานสอบสวน เพื่อดำเนินคดีอาญาต่อผู้กระทำความผิด ซึ่งก็ได้มีการดำเนินการดังกล่าว โดยศาลจังหวัดลงโทษปรับ

ส่วนในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามกฎหมายการสาธารณสุข กรณีหากพบว่าการจัดตั้งตลาดจะก่อให้เกิดอันตรายอย่างร้ายแรงต่อสุขภาพของประชาชน จะสั่งให้หยุดดำเนินกิจการเป็นการชั่วคราว จนกว่าจะปราศจากอันตรายแล้วก็ได้ แต่กรณีนี้ไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่า มีเหตุดังกล่าวเกิดขึ้น จึงไม่มีเหตุที่ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจะต้องใช้อำนาจออกคำสั่งให้ นางเอ หยุดดำเนินกิจการจัดตั้งตลาดดังกล่าว หรือใช้มาตรการบังคับทางปกครองหากมีการฝ่าฝืนคำสั่ง 

โดยที่ความเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีอ้างนั้น ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิขัดขวางมิให้ผู้อื่นสอดเข้าเกี่ยวข้องกับทรัพย์สินของตนโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา 1336 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ 

ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครไม่มีหน้าที่ในการดูแลไม่ให้บุคคลใดเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดินซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน การที่ไม่ออกคำสั่งให้ นางเอ หยุดดำเนินกิจการจัดตั้งตลาดและใช้มาตรการบังคับทางปกครองในช่วงเวลาดังกล่าว จึงไม่เป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ และไม่เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.474/2562)

คดีนี้สรุปได้ว่า เจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการที่จะออกคำสั่ง หรือใช้มาตรการบังคับทางปกครองห้ามมิให้ผู้ใดเข้าไปตั้งตลาดค้าขายในที่ดินของเอกชน ซึ่งไม่ใช่ที่สาธารณะได้ โดยผู้ที่มีสิทธิดำเนินการในกรณีมีผู้บุกรุกใช้ที่ดินของตนจัดตั้งตลาด ก็คือเจ้าของที่ดินนั้น ซึ่งข้อเท็จจริงในคดีนี้ เจ้าของที่ดินก็ได้ฟ้องขับไล่ผู้บุกรุกต่อศาลจังหวัด และเรียกค่าเสียหายด้วยแล้ว

(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355 และสืบค้นเรื่องอื่นๆ ได้จาก www.admincourt.go.th เมนูวิชาการ เมนูย่อยอุทาหรณ์จากคดีปกครอง)