เบื้องลึกคมนาคม‘มีบัญชา’ ล้มสัมปทาน‘สายสีเขียว’

02 ธันวาคม 2563

เบื้องลึกคมนาคม‘มีบัญชา’ ล้มสัมปทาน‘สายสีเขียว’ : คอลัมน์ทางออกนอกตำรา ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 3632 หน้า 6 ระหว่างวันที่ 3-5 ธ.ค.2563 โดย... บากบั่น บุญเลิศ

 

          โครงการสัมปทานรถ ไฟฟ้าสายสีเขียวช่วงแบริ่ง-สมุทรปราการ และช่วงหมอชิต-สะพานใหม่-คูคต ของกรุงเทพมหานคร ให้กับ บริษัท ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ หรือ BTSC ระยะเวลา 30 ปี แลกกับการที่กลุ่ม BTS จะต้องแบกรับหนี้กว่า 107,000 ล้านบาท และปรับลดอัตราค่าโดยสารให้อยู่ในช่วง 15-65 บาทตลอดสาย จากเดิมต้องจ่ายค่าโดยสารตลอดเส้นทาง 159 บาท กำลังกลายเป็นรอยต่อครั้งสำคัญในการตัดสินใจของรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา 

          โครงการนี้กลายเป็นประเด็นถกเถียงกันอย่างหนักหน่วงในที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม “ศักดิ์สยาม ชิดชอบ” ยกข้อคิดเห็นของกรมขนส่งทางรางออกมาขัดขวางอย่างหนัก

          หนักขนาดว่า พล.อ.อนุพงษ์ เผ่าจินดา รมว.มหาดไทย ต้องโพล่งออกมากลางที่ประชุมครม.ว่า โครงการนี้ไม่เกี่ยวกับกระทรวงคมนาคมแม้แต่น้อย และที่ผ่านมาก็ไม่เคยมีข้อทักท้วง เพิ่งจะทราบตอนนี้เอง จนนายกรัฐมนตรีต้องให้นำกลับไปพิจารณาใหม่ 

          โครงการนี้มีการเจรจาสัมปทานดำเนินการตามคำสั่ง คสช. เมื่อวันที่ 11 เม.ย. 2562 มีปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานประชุมกัน 10 ครั้ง จึงได้ข้อยุติขยายระยะเวลาร่วมทุนเพิ่มเติมเป็น 30 ปี โดยผู้รับสัมปทานจะเป็นผู้รับภาระค่าใช้จ่าย ติดตั้งงานระบบไฟฟ้าและเครื่องกลส่วนต่อขยายแบริ่ง-สมุทรปราการและหมอชิต-คูคตทั้งหมด

          นอกจากนี้ เอกชนจะต้องรับภาระดอกเบี้ยและค่าธรรมเนียมของหนี้เงินกู้ที่ กทม. มีต่อกระทรวงการคลัง ราว 44,429 ล้านบาท และจะต้องชำระค่าตอบแทนเพิ่มเติมอีก 5% ของรายได้ค่าโดยสาร โดยนำไป “หักกลบลบหนี้กับหนี้” ค่าจ้างการให้บริการเดินรถและซ่อมบำรุงทั้งหมด

          โครงการนี้ให้แบ่งรายได้แก่กทม. 4 ช่วง ช่วง 15 ปีแรก 2572-2587 แบ่งให้อัตรา 10% ของรายได้ค่าโดยสาร 

          ช่วง 10 ปีต่อมา 2588-2597 จะแบ่งรายได้ให้กทม.ในอัตรา 15% ของรายได้ค่าโดยสาร 

          ช่วง 5 ปีสุดท้าย ตั้งแต่ปี 2598-2602 แบ่งให้กทม.ในอัตรา 25% ของรายได้ค่าโดยสาร 

          แต่หากผลตอบแทนจากการเดินรถเพิ่มขึ้นจนมีผลตอบแทนเกินกว่า 9.60% จะต้องแบ่งกระแสเงินสดสุทธิให้ กับกทม.เพิ่มเติม

          คำถามที่หลายคนสงสัยคือ ข้อคัดค้าน ของกรมขนส่งทางรางนั้นเป็นเช่นไร กระทรวงคมนาคมคิดอย่างไร?

          ผมพามาดูหนังสือของกรมขนส่งทางราง ลงนามโดย “สรพงศ์ ไพฑูรย์พงษ์” รองปลัดกระทรวงคมนาคม รักษาราชการแทน อธิบดีกรมการขนส่งทางราง ที่ทำความเห็นถึงปลัดกระทรวงคมนาคมความว่า “ด้วยกรมการขนส่งทางรางได้ “รับบัญชา” จากกระทรวงคมนาคมให้จัดทำข้อมูลเพิ่มเติม ในเรื่องการพิจารณาศึกษาการขยายสัมปทานรถไฟฟ้า (บีทีเอส) เนื่องจากเกิดข้อร้องเรียนที่สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) และมีการไต่สวนข้อเท็จจริง จึงอาจมีผลกระทบต่อสัญญาสัมปทานรถไฟฟ้าสายสีเขียวได้”

          แปลเป็นไทยในหนังสือราชการว่า รักษาการแทนอธิบดีกรมขนส่งทางราง “รับบัญชาด้วยวาจา” จากผู้บริหารในกระทรวงคมนาคมให้ทำความเห็นแย้งในเรื่องนี้...

          กรมการขนส่งทางราง จึงได้มีความเห็นเพิ่มเติมดังนี้  1. การใช้สินทรัพย์ของรัฐที่ได้รับโอนจากเอกชนให้เกิดประโยชน์สูงสุดนั้น ร่างสัญญาฯส่งผลให้สินทรัพย์ทั้งหมดของรัฐไม่ตกเป็นของรัฐ เมื่อครบกำหนดตามสัญญาสัมปทานเดิม โดยโครงข่ายหลักจะหมดสัญญาในปีพ.ศ. 2572 และส่วนต่อขยายที่ 1 และส่วนต่อขยายที่ 2 จะทําให้รัฐมีสินทรัพย์ ดังนี้

          (1) สินทรัพย์เดิมของรัฐ 23.5 กม. แรก (2) สินทรัพย์ของกรุงเทพธนาคม 12.75 กม. (สถานีตากสิน - สถานีบางหว้า - สถานีอ่อนนุช - สถานีแบริ่ง) (3) สินทรัพย์ที่ได้รับโอนจากการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) 13 กม. (สถานีแบริ่ง - สถานีสมุทรปราการ) และ 19 กม. (สถานีหมอชิต - สถานีสะพานใหม่ - สถานีคูคต) รวมความยาว 68.25 กม. 

          กรมขนส่งทางรางมีความเห็นว่า กรณีสินทรัพย์ตกเป็นของรัฐในพ.ศ. 2572 และรัฐให้เอกชนเข้ามาบริการจัดการ จะทำให้เอกชนมีการลงทุนเพิ่มเติมน้อยมาก เพียงแค่การจัดหาตัวรถ เพื่อใช้ในการบริการวิ่งเพิ่มเติมเท่านั้น จึงควรพิจารณาให้เกิดความชัดเจนถึงการใช้สินทรัพย์ที่รัฐควรได้ประโยชน์จากการขยายสัญญาสัมปทาน เนื่องจากเมื่อครบสัญญาสัมปทาน สินทรัพย์ทั้งหมดจะตกเป็นของรัฐ แต่เมื่อมีการขยายสัญญาสัมปทาน จะทำให้สินทรัพย์ทั้งหมดยังคงเป็นของเอกชนจนกว่าจะครบอายุสัญญา 30 ปี ซึ่งจะทำให้รัฐเสียประโยชน์ที่ควรจะได้รับตามสัญญาสัมปทานเดิม 

          ทั้งนี้ เห็นว่า การดำเนินการที่ผ่านมาไม่เป็นไปตาม พ.ร.บ. การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. 2562 

          แปลว่า กรมขนส่งทางรางเสนอความเห็นไปยังผู้ที่ “บัญชามาด้วยวาจา” ให้คัดค้านการต่อายุสัมปทาน เพราะถ้าต่ออายุไปเอกชนจะเป็นผู้ครอบครองกรรมสิทธิ์และให้ทำแบบ PPP แม้ว่าจะใช้เวลานาน 

          2.ความครบถ้วนตามหลักการของ พร.บ. ร่วมทุนฯ ตามหลักการของ พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ มาตรา 46 และ มาตรา 47 กำหนดขั้นตอนการแก้ไขสัญญาร่วมลงทุน ตามกระบวนการต้องใช้ระยะเวลาเพื่อให้เกิดความรอบคอบในการวิเคราะห์ โครงการในเชิงผลประโยชน์ตอบแทนทางเศรษฐกิจ (EIRR) และอัตราผลตอบแทนทางด้านการเงิน (FIRR) แหล่งที่มาของเงินทุน ปริมาณผู้โดยสาร และราคาค่าโดยสารที่เหมาะสมและเป็นธรรมกับประชาชน ซึ่งการทำตามคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 3/2562 ให้ถือว่าเป็นการดำเนินการตาม พ.ร.บ. ร่วมทุนฯ แล้ว แต่เป็นการดำเนินการภายหลังการเจรจา ไม่มีการเสนอความเห็นว่า การต่อสัญญาสัมปทานควรประกวดราคา หรือควรเจรจาต่อรองกับเอกชนรายเดิม

          กรมขนส่งทางรางจึงเห็นว่า ควรมีการพิจารณาดำเนินการให้สอดคล้องกับหลักการการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี และวินัยการเงินการคลังตาม มาตรา 27 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ที่กำหนดให้ “...การดำเนินการก่อให้เกิดการสูญเสียรายได้ของรัฐหรือของหน่วยงานของรัฐ ให้จัดทำประมาณการการสูญเสีย รายได้และประโยชน์ที่จะได้รับเสนอในการขออนุมัติต่อคณะรัฐมนตรีด้วยในการพิจารณาอนุมัติกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตามวรรคหนึ่ง ให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาความจำเป็นเร่งด่วน ประโยชน์ที่ได้รับ และภาระทางการคลัง หรือการสูญเสียรายได้ที่จะเกิดขึ้นในอนาคตด้วย...”

          แปลว่า คัดค้านการดำเนินการ โดยใช้มาตรา 44 ที่ทำแทน พรบ.ร่วมทุน

          3. การคิดอัตราค่าโดยสารที่เหมาะสม ร่างสัญญาฯ กำหนดให้คิดไม่เกิน 65 บาทตลอดสาย 

          กรมขนส่งทางรางจึงเห็นว่า การคิดอัตราค่าโดยสารที่เหมาะสม เป็นธรรมแก่ประชาชนผู้ใช้บริการ ควรดำเนินการดังนี้

          (1) กำหนดอัตราค่าโดยสารที่ถูกที่สุดสำหรับประชาชนที่ใช้บริการในพื้นที่ กทม. เพื่อส่งเสริมให้ประชาชนผู้มีรายได้น้อยมาใช้บริการ ซึ่งจะทำให้การจราจรใน กทม. เบาบางลง และกรณีนอกเขต กทม. ควรให้รัฐบาลให้การอุดหนุน 

          (2) จากเงื่อนไขในร่างสัญญาฯ ที่จะควบคุมอัตราค่าโดยสารไม่เกิน 65 บาทตลอดสาย ซึ่งกระทรวงมหาดไทยใช้ข้อมูลในปี พ.ศ. 2562 เป็นฐานในการเปรียบเทียบและคำนวณ จึงเห็นว่า ในอนาคตปริมาณผู้โดยสารจะมีเพิ่มขึ้นเพราะรถไฟฟ้าสายสีเขียวเป็นเส้นทางหลักของเส้นทางรถไฟฟ้าสายอื่น ย่อมทำให้สามารถลดค่าโดยสารลงได้มากกว่า 65 บาท 

          ดังนั้น การควบคุมอัตราค่าโดยสารไม่เกิน 65 บาทตลอดสาย จึงถือเป็นการดำเนินการที่ควรมีการวิเคราะห์ต้นทุนที่แท้จริงเป็นหลัก รวมถึงกำหนดให้มีการลดหรืองดค่าแรกเข้า กรณีเปลี่ยนเส้นทาง เพื่อลดภาระให้แก่ประชาชน

          (3) จากการพิจารณาเปรียบเทียบอัตราค่าโดยสารปัจจุบันของรถไฟฟ้าสายสีเขียวและ รถไฟฟ้าสายอื่น พบว่า ปัจจุบันรถไฟฟ้าสายสีเขียว เปิดให้บริการมาแล้วกว่า 21 ปี ซึ่งได้ผ่านจุดคุ้มทุนมาแล้ว มีผู้โดยสาร 8 แสน- 1 ล้านคน และมีอัตราค่าโดยสาร ไม่เกิน 65 บาทตลอดสาย ขณะที่รถไฟฟ้าสายสีน้ำเงิน มีผู้โดยสาร 3 แสนคนต่อวัน มีอัตราค่าโดยสารไม่เกิน 42 บาทตลอดสาย จึงเห็นว่ารถไฟฟ้าสายสีเขียว สามารถกำหนดราคาค่าโดยสารที่เป็นธรรมและถูกลงกว่า 65 บาทได้

          แปลว่า กรมขนส่งทางรางคัดค้านการคิดราคาค่าโดยสารที่ 65 บาทตลอดสาย

          4. การพิจารณาส่วนแบ่งที่รัฐควรจะได้รับ สภาพปัจจุบัน ร่างสัญญาฯ ไม่ได้ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการนโยบายการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน ทำให้ไม่มีการศึกษาเกี่ยวกับ EIRR และ FIRR ทั้งของเอกชนและของรัฐ ส่งผลให้รัฐไม่ได้รับส่วนแบ่งที่รัฐควรจะได้รับ

          กรมขนส่งทางรางเห็นว่า ควรมีการกำหนดส่วนแบ่งที่รัฐพึงมีพึงได้จากการดำเนินโครงการอย่างเหมาะสม รวมถึงการวิเคราะห์โครงการของคณะกรรมการ PPP และสอบถามหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ในการคิดอัตราค่าโดยสารที่เป็นธรรม

          5.ข้อพิพาททางกฎหมาย สภาพปัจจุบัน กทม. ได้มีสัญญาจ้าง BTSC เดินรถส่วนต่อขยายไปจนถึง พ.ศ. 2585 ซึ่งหากมีการนำโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวมาเปิดประมูลในปี พ.ศ. 2572 อาจทำให้รัฐเป็นฝ่ายผิดสัญญาดังกล่าวได้ ทั้งนี้ สัญญาดังกล่าว ได้มีการปรับเปลี่ยนรูปแบบ การเดินรถ จากเดิมให้เอกชนเดินรถ ด้วยวิธีการร่วมทุน PPP เปลี่ยนเป็น กทม. จ้างเอกชนเดินรถ ซึ่งสำนักงานอัยการสูงสุดกำลังพิจารณา และ ป.ป.ช.กำลังไต่สวน

          กรมขนส่งทางรางจึงเห็นว่า จากกรณีที่คดีอยู่ระหว่างการพิจารณาของสำนักงานอัยการสูงสุดและการไต่สวน ข้อเท็จจริงของ ป.ป.ช. หากมีผลการตัดสินคดีของศาลในชั้นสูงสุด จะมีผลกระทบต่อสัญญาสัมปทานที่อยู่ระหว่างดำเนินการต่อสัญญา จึงควรรอผลการดำเนินคดีเพื่อให้เกิดความชัดเจนในการพิจารณาดำเนินการในขั้นตอนต่อไป

          จึงเรียนมาเพื่อโปรดทราบและพิจารณา “หากเห็นชอบด้วยดำริโปรดมีบัญชาต่อไป...”

          แปลว่า กรมขนส่งทางรางพร้อมทำความเห็นคัดค้านต่อไป หากผู้บังคับบัญชาในกระทรวงคมนาคมมี “บัญชา” ให้ทำ...

          มหากาพย์สัมปทานรถไฟฟ้าสายสีเขียว จึงอื้ออึงไปทั้งประเทศ เพราะผู้คุมนโยบายในกระทรวงคมนาคมสั่งให้คัดค้าน!

          รัฐบาลจะหาทางออกเรื่องนี้อย่างไร โปรดจับตา!