ข้าราชการไทย จัดการอย่างไรดี ควันหลงร่างงบประมาณปี 2570

ร่างงบประมาณปี 2570 ยังสะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างของประเทศอย่างชัดเจน แม้จะเป็นงบประมาณเพียงปีเดียว แต่ตัวเลขหลายส่วนชี้ให้เห็นข้อจำกัดสำคัญที่อาจฉุดรั้งการพัฒนาเศรษฐกิจไทยในระยะยาว

หนึ่งในประเด็นสำคัญคือ ขนาดงบประมาณเพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 0.2 ขณะที่อัตราเงินเฟ้ออยู่ที่ประมาณร้อยละ 1.5 หมายความว่า หากคิดเป็นมูลค่าที่แท้จริง งบประมาณของรัฐกลับลดลง นอกจากนี้ สัดส่วนงบลงทุนมีเพียงร้อยละ 20.8 ของงบประมาณทั้งหมด ทั้งที่งบลงทุนเป็นส่วนสำคัญในการสนับสนุนการเติบโตของเศรษฐกิจในระยะยาว

ข้อจำกัดสำคัญส่วนหนึ่งมาจาก “งบบุคลากร” ซึ่งมีสัดส่วนสูงถึงประมาณร้อยละ 40 ของงบประมาณทั้งหมด และยังเป็นรายจ่ายที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง อีกทั้งตัดลดได้ยาก

ด้วยเหตุนี้ ภาครัฐจึงเริ่มมีแนวคิดนำโครงการเกษียณก่อนกำหนด หรือ Early Retire มาใช้กับข้าราชการบางกลุ่ม โดยรัฐยอมจ่ายเงินชดเชยในระยะสั้น เพื่อหวังลดภาระผูกพันทางการเงินในระยะยาว และเปิดพื้นที่ให้งบประมาณสามารถนำไปใช้ในด้านอื่นได้มากขึ้น

สิ่งที่น่าสนใจคือ ข้อเสนอล่าสุดไม่ได้จำกัดโครงการนี้ไว้เฉพาะข้าราชการวัยใกล้เกษียณ เช่น อายุ 55 ปีขึ้นไป แต่กำหนดอายุขั้นต่ำไว้ที่ 40 ปี โดยให้เหตุผลว่า คนกลุ่มนี้มีประสบการณ์ทำงานในระบบราชการมาระยะหนึ่ง ขณะเดียวกันก็ยังมีศักยภาพทางร่างกายและสมองสูง มีความยืดหยุ่นในการเรียนรู้สิ่งใหม่ และอาจสามารถเปลี่ยนไปทำงานในสายอาชีพอื่นได้ดี ซึ่งในทางหนึ่งอาจช่วยเพิ่มศักยภาพทางเศรษฐกิจของประเทศได้

อย่างไรก็ตาม ในมุมมองของผู้เขียน โครงการลักษณะนี้มีความเสี่ยงหลายประการที่ควรพิจารณาอย่างรอบคอบ

ปัญหาอาจไม่ได้อยู่ที่จำนวนคนเพียงอย่างเดียว

ปัญหางบบุคลากรภาครัฐไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่เป็นปัญหาที่สะสมมายาวนาน ที่ผ่านมา ภาครัฐพยายามแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าด้วยการลดการจ้างข้าราชการ และหันไปใช้รูปแบบการจ้างงานอื่นมากขึ้น เช่น พนักงานราชการ ลูกจ้างประจำ ลูกจ้างชั่วคราว หรือพนักงานสัญญาจ้าง

แนวทางนี้ช่วยลดภาระงบประมาณได้บางส่วน เพราะบุคลากรกลุ่มใหม่มักมีสิทธิ สวัสดิการ และค่าตอบแทนแตกต่างจากข้าราชการ บางกลุ่มได้รับสิทธิผ่านระบบประกันสังคมแทนสิทธิข้าราชการ และบางตำแหน่งมีค่าตอบแทนที่เพิ่มขึ้นช้ากว่าระบบข้าราชการทั่วไป

แต่แม้จะใช้แนวทางนี้มาระยะหนึ่ง ปัญหางบบุคลากรก็ยังคงอยู่ แสดงให้เห็นว่า ประเด็นอาจไม่ได้อยู่ที่ “จำนวนข้าราชการ” เพียงอย่างเดียว แต่อาจอยู่ที่ “ภาระงานของรัฐ” ซึ่งยังมีจำนวนมากจนต้องจ้างคนจำนวนมากเข้ามาทำงาน แม้จะเปลี่ยนรูปแบบการจ้างให้มีต้นทุนต่ำลงก็ตาม

ดังนั้น หากลดจำนวนข้าราชการโดยไม่ปรับปรุงวิธีทำงานของภาครัฐ ผลลัพธ์อาจจำกัดมาก รัฐอาจลดคนได้บางส่วน แต่ภาระงานเดิมยังอยู่ และสุดท้ายก็อาจต้องจ้างคนรูปแบบอื่นเข้ามาทำงานแทน

ที่ผ่านมา ภาครัฐเริ่มวางแนวทางบางส่วน เช่น การใช้ระบบอัตโนมัติ เทคโนโลยีดิจิทัล และปัญญาประดิษฐ์ หรือ AI เข้ามาช่วยลดงานสนับสนุนบางประเภท เช่น งานคีย์ข้อมูล งานสารบรรณ และงานตรวจสอบ ซึ่งเป็นทิศทางที่ควรดำเนินการต่อ

แต่โจทย์ที่สำคัญกว่านั้นคือ รัฐควรกลับมาทบทวนบทบาทของตนเองอย่างจริงจังว่า ภารกิจใดจำเป็นต้องทำต่อ ภารกิจใดควรปรับลด และภารกิจใดสามารถให้ภาคเอกชนหรือภาคส่วนอื่นเข้ามาดำเนินการแทนได้

เป้าหมายไม่ควรเป็นเพียงการทำให้รัฐ “เล็กลง” แต่ควรเป็นการสร้างรัฐที่มีขนาด “เหมาะสม” ไม่ใหญ่เกินไปจนสิ้นเปลืองทรัพยากร และไม่เล็กเกินไปจนไม่สามารถดูแลประชาชนหรือสร้างความเป็นธรรมในสังคมได้

ในภารกิจที่รัฐจำเป็นต้องทำต่อ รัฐควรมีบุคลากรที่เก่ง มีคุณภาพ และมีจำนวนเพียงพอ แต่ในภารกิจที่ไม่จำเป็น หรือภาคเอกชนสามารถทำได้ดีกว่า รัฐก็ควรทบทวนเหตุผลของการคงภารกิจนั้นไว้ ขณะเดียวกัน ภารกิจที่เกี่ยวข้องกับความเท่าเทียมและการคุ้มครองประชาชน รัฐยังต้องมีบทบาท แต่ควรเลือกรูปแบบการจัดการที่มีประสิทธิภาพมากที่สุด

 ต้องระวังการสูญเสียคนเก่งระดับกลาง

อีกประเด็นที่ต้องพิจารณาคือ โครงสร้างกำลังคนของภาครัฐหลังจากใช้มาตรการ Early Retire

ด้านหนึ่ง ภาครัฐมีแนวคิดขยายอายุเกษียณของข้าราชการ เพื่อให้บุคลากรที่มีประสบการณ์สูงสามารถทำงานได้นานขึ้น แนวคิดนี้มีข้อดี เพราะช่วยรักษาความรู้และประสบการณ์ไว้ในระบบราชการ

แต่ในอีกด้านหนึ่ง หากผู้ที่อยู่ในระดับอาวุโสครองตำแหน่งบริหารนานเกินไป ก็อาจทำให้ระบบราชการปรับตัวช้าลง โดยเฉพาะในหน่วยงานที่ยึดติดกับวิธีคิดและวิธีทำงานแบบเดิมมากเกินไป

เมื่อประกอบกับนโยบาย Early Retire ที่เปิดโอกาสให้ข้าราชการระดับกลางบางส่วนออกจากระบบได้ จึงเกิดคำถามสำคัญว่า มาตรการนี้จะทำให้คนเก่งและมีศักยภาพไหลออกจากภาครัฐหรือไม่

โดยทั่วไป คนที่จะตัดสินใจออกจากอาชีพข้าราชการกลางคัน มักต้องมีความมั่นใจพอสมควรว่าสามารถไปต่อในตลาดแรงงานอื่นได้ ไม่ว่าจะเป็นภาคเอกชน งานวิชาชีพ หรือการเป็นผู้ประกอบการ ดังนั้น คนที่เลือกออกอาจไม่ใช่คนที่มีศักยภาพต่ำเสมอไป แต่กลับอาจเป็นคนที่มีความสามารถสูงและพร้อมแข่งขันมากกว่า

หากเป็นเช่นนั้น ภาคเอกชนอาจได้บุคลากรที่มีประสบการณ์จากภาครัฐไปเสริมกำลัง แต่ภาครัฐเองอาจสูญเสียบุคลากรระดับกลางที่ควรเป็นกำลังสำคัญในการขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลง

ความเสี่ยงคือ ระบบราชการอาจกลายเป็นโครงสร้างที่พึ่งพาคนระดับอาวุโสมากเกินไป ขณะที่คนรุ่นกลางซึ่งควรเป็นสะพานเชื่อมระหว่างประสบการณ์เดิมกับความคิดใหม่กลับลดจำนวนลง ผลที่ตามมาอาจทำให้การปรับตัวของภาครัฐยิ่งล่าช้ากว่าเดิม

ลดงบประมาณได้จริงมากแค่ไหน

คำถามสำคัญอีกข้อคือ โครงการ Early Retire จะช่วยประหยัดงบประมาณได้มากน้อยเพียงใด

ในมุมของข้าราชการ การตัดสินใจเข้าร่วมโครงการย่อมต้องผ่านการคำนวณแล้วว่า การออกจากระบบราชการเป็นทางเลือกที่คุ้มค่า ตัวแปรสำคัญคือ เงินชดเชยต้องสูงเพียงพอ เมื่อเทียบกับรายได้ สิทธิ และสวัสดิการที่เขาจะได้รับหากทำงานต่อจนถึงอายุเกษียณ

อาชีพข้าราชการมักถูกมองว่าเป็น “ชามข้าวเหล็ก” เพราะให้ความมั่นคงสูง มีรายได้ประจำ มีสิทธิและสวัสดิการต่อเนื่อง และหากไม่ได้กระทำผิดร้ายแรง ก็ถือเป็นอาชีพที่มีความมั่นคงมาก

ดังนั้น หากรัฐต้องการจูงใจให้ข้าราชการออกจากระบบก่อนกำหนด เงินชดเชยย่อมต้องสูงในระดับหนึ่ง มิฉะนั้น คนจำนวนมากอาจไม่เข้าร่วมโครงการ

นี่ทำให้การประหยัดงบประมาณอาจไม่ได้มากอย่างที่คาด เพราะจุดที่ข้าราชการยอมออกจากระบบ มักเป็นจุดที่เงินชดเชยใกล้เคียงกับมูลค่าผลตอบแทนที่เขาคาดว่าจะได้รับหากทำงานต่อไป

กล่าวอีกนัยหนึ่ง หากจ่ายน้อยเกินไป คนอาจไม่เข้าร่วม แต่หากจ่ายมากพอให้คนเข้าร่วม ผลประหยัดทางงบประมาณก็อาจลดลง

ต้องมีกลไกช่วยเหลือช่วงเปลี่ยนผ่าน

สิ่งสำคัญอีกประการหนึ่งที่ภาครัฐมักทำได้ไม่ดีพอ คือ การสนับสนุนการเปลี่ยนผ่านของคนที่ออกจากระบบราชการ

คำถามใหญ่ของผู้ที่เข้าร่วมโครงการ Early Retire คือ หลังจากออกจากระบบแล้ว เขาจะไปทำอะไรต่อ

ความยากที่สุดของนโยบายนี้ไม่ได้อยู่ที่การจ่ายเงินชดเชยเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่ช่วงเปลี่ยนผ่านหลังจากนั้น เพราะเป็นช่วงที่ชีวิตเต็มไปด้วยความไม่แน่นอน บางคนอาจย้ายไปทำงานในสาขาอาชีพใหม่ บางคนอาจเริ่มทำธุรกิจของตนเอง บางคนอาจทำงานแบบไม่เต็มเวลา หรือบางคนอาจยังไม่รู้ว่าจะเริ่มต้นใหม่อย่างไร

ปัญหาคือ การออกจากงานพร้อมเงินก้อน ไม่ได้แปลว่าจะนำไปสู่ชีวิตที่ดีขึ้นเสมอไป เคยมีข้อค้นพบจากงานศึกษาบางส่วนว่า ผู้เกษียณอายุที่นำเงินก้อนไปทำธุรกิจจำนวนหนึ่งประสบความล้มเหลว และสุดท้ายอาจไม่ได้มีชีวิตหลังเกษียณที่มั่นคงหรือมีความสุขอย่างที่คาด

นอกจากนี้ ผู้ที่ได้รับเงินก้อนจากการเกษียณยังอาจกลายเป็นกลุ่มเสี่ยงต่อการถูกเอารัดเอาเปรียบ ถูกหลอกลงทุน หรือเป็นเป้าหมายของมิจฉาชีพ

ดังนั้น หากรัฐจะผลักดันโครงการ Early Retire อย่างจริงจัง ก็ไม่ควรปล่อยให้ผู้เข้าร่วมโครงการออกไปเผชิญชะตากรรมเพียงลำพัง แต่ควรมีกลไกสนับสนุนการเปลี่ยนผ่านอย่างเป็นระบบ เช่น การให้คำปรึกษาด้านอาชีพ การอบรมทักษะใหม่ การวางแผนการเงิน การให้คำแนะนำด้านการลงทุน และการช่วยเชื่อมต่อกับตลาดแรงงานหรือโอกาสทางธุรกิจที่เหมาะสม

กลไกเหล่านี้จะช่วยให้นโยบาย Early Retire ไม่ใช่เพียงมาตรการลดคน แต่เป็นมาตรการที่ช่วยให้คนเปลี่ยนผ่านไปสู่ชีวิตการทำงานรูปแบบใหม่ได้อย่างมีคุณภาพ

อย่ามอง Early Retire เป็นคำตอบเดียว

โครงการ Early Retire อาจเป็นหนึ่งในเครื่องมือที่ช่วยจัดการงบบุคลากรภาครัฐได้ แต่ไม่ควรถูกมองว่าเป็นคำตอบหลักหรือคำตอบเดียวของปัญหา

หากภาครัฐต้องการจัดการปัญหานี้อย่างจริงจัง ควรใช้โอกาสนี้ทบทวนบทบาทของรัฐในภาพใหญ่ ว่าภารกิจใดควรทำต่อ ภารกิจใดควรปรับลด และภารกิจใดควรเปลี่ยนรูปแบบการดำเนินงาน

ขณะเดียวกัน ต้องออกแบบโครงสร้างกำลังคนภาครัฐอย่างระมัดระวัง ไม่ให้ระบบถูกผูกขาดโดยคนระดับอาวุโสมากเกินไป และไม่ทำให้คนเก่งระดับกลางไหลออกจากระบบจนภาครัฐสูญเสียพลังในการปรับตัว

การกำหนดเงินชดเชยก็ต้องสมดุลระหว่างการจูงใจให้คนเข้าร่วมโครงการกับเป้าหมายในการประหยัดงบประมาณ และที่สำคัญ ต้องมีกลไกสนับสนุนผู้เข้าร่วมโครงการในช่วงเปลี่ยนผ่าน ไม่ใช่จ่ายเงินก้อนแล้วปล่อยให้แต่ละคนออกไปเผชิญความไม่แน่นอนด้วยตนเอง

ท้ายที่สุด การจัดการข้าราชการไทยไม่ควรเริ่มจากคำถามว่า “จะลดคนอย่างไร” แต่ควรเริ่มจากคำถามที่ใหญ่กว่า คือ “รัฐไทยควรทำอะไร ทำมากแค่ไหน และต้องมีคนแบบใดจึงจะทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ”