จุดจบของสหรัฐในการจัดระเบียบโลก

แม้ว่าเราจะพึ่งเฉลิมฉลองเทศกาลปีใหม่ไปเพียง 1 เดือน แต่เรากลับรู้สึกเสมือนว่า เหตุการณ์ต่างๆ ท่ามกลางความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ ที่มหาอำนาจต่างก็เข้าห้ำหั่นกันได้ด้วยเครื่องมือทางภูมิเศรษฐศาสตร์ ต่างเข้ามาถาโถมซะจนเกือบจะตั้งรับไม่ทัน

ไม่ว่าจะเป็นปฏิบัติการพิเศษของกองกำลังของสหรัฐ ในการจับกุมประธานาธิบดีเวเนซุเอลา สหรัฐประกาศยึดเกาะกรีนแลนด์ โดยไม่สนใจอำนาจอธิปไตยและบูรณภาพแห่งดินแดน ซึ่งสร้างรอยร้าวให้กับพันธมิตรนาโต้ การใช้ข่มขู่ที่จะใช้มาตรการกำแพงภาษีต่อไป แม้จะมีคำตัดสินว่าเป็นเรื่องมิชอบ ฯลฯ 

เหล่านี้ทำให้ผมหวนนึกถึงงานเขียนสำคัญของ Amitav Archarya ศาสตราจารย์เกียรติคุณด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศแห่ง University, Washington, D.C. ผู้ดำรงตำแหน่ง UNESCO Chair in Transnational Challenges and Governance at the School of International Service ผู้เชี่ยวชาญด้านอาเซียนศึกษา และมักจะรับเชิญเป็นอาจารย์พิเศษของศูนย์อาเซียนศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย อยู่เสมอๆ งานเขียนชิ้นนั้นก็คือ หนังสือ “The End of American World Order” ซึ่งเผยแพร่มาตั้งแต่ปี 2012/2013 

ตลอดกว่าเจ็ดทศวรรษหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ระเบียบโลกภายใต้การนำของสหรัฐอเมริกา (American World Order) ได้ทำหน้าที่เป็นโครงสร้างหลักของการเมือง เศรษฐกิจ และความมั่นคงระหว่างประเทศ ระบบดังกล่าวตั้งอยู่บนฐานของสถาบันพหุภาคี เศรษฐกิจตลาดเสรี และปทัสถานเสรีนิยม  

อย่างไรก็ตาม หนังสือ The End of the American World Order เสนอข้อถกเถียงสำคัญว่า ระเบียบโลกดังกล่าวกำลังเข้าสู่ภาวะเสื่อมถอยเชิงโครงสร้าง มิใช่เพียงเพราะการผงาดขึ้นของมหาอำนาจใหม่ หากแต่เป็นผลสะสมจากข้อจำกัดภายในของสหรัฐอเมริกาเอง การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจโลก และการเสื่อมถอยของความชอบธรรมทางอุดมการณ์ 

บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อสังเคราะห์สาระสำคัญของหนังสือดังกล่าว โดยเน้นการอธิบายที่มา ลักษณะ และผลกระทบของการสิ้นสุดระเบียบโลกอเมริกัน ตลอดจนชี้ให้เห็นพลวัตของระเบียบโลกใหม่ ที่กำลังก่อตัวขึ้น โดยเฉพาะในบริบทเอเชีย และ อาเซียน 

ระเบียบโลกอเมริกันถือกำเนิดขึ้นในบริบทที่สหรัฐอเมริกา มีอำนาจทางเศรษฐกิจ การทหาร และ เทคโนโลยี เหนือประเทศอื่นอย่างชัดเจน สหรัฐฯ เลือกใช้อำนาจของตน ผ่านการสร้างสถาบันระหว่างประเทศ เช่น สหประชาชาติ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ธนาคารโลก และระบบการค้าเสรีภายใต้ GATT/WTO แทนการปกครองแบบจักรวรรดิโดยตรง 

ความโดดเด่นของระเบียบโลกอเมริกัน คือ การผสานอำนาจกับความชอบธรรม (power with legitimacy) กล่าวคือ สหรัฐฯ มิได้เพียงใช้อำนาจบังคับ แต่ให้ “สินค้าสาธารณะระดับโลก” เช่น เสถียรภาพทางการเงิน ความมั่นคง และ การเข้าถึงตลาดแก่พันธมิตรและประเทศคู่ค้า 

ในช่วงสงครามเย็น ระเบียบโลกอเมริกันดำรงอยู่ภายใต้โครงสร้างสองขั้วอำนาจ การแข่งขันกับสหภาพโซเวียต บังคับให้สหรัฐฯ ต้องให้ความสำคัญกับการบริหารพันธมิตร และการประนีประนอมเชิงสถาบัน ความชอบธรรมของการนำสหรัฐฯ ในช่วงนี้จึงค่อนข้างสูง เนื่องจากประเทศพันธมิตรรับรู้ถึงภัยคุกคามร่วมกัน ศาสตราจารย์ Amitav ชี้ให้เห็นว่า สภาวะสองขั้วกลับช่วย “ค้ำจุน” ระเบียบโลกอเมริกัน เพราะจำกัดการใช้อำนาจเกินขอบเขตของสหรัฐฯ เอง 

อย่างไรก็ตาม การล่มสลายของสหภาพโซเวียต นำไปสู่ช่วงเวลาที่เรียกว่า “มหาอำนาจขั้วเดียว” (Unipolar Moment) สหรัฐฯ ตีความชัยชนะของตนว่า เป็นชัยชนะของเสรีนิยมในระดับสากล ส่งผลให้เกิดการขยายบทบาททางทหารและการเมือง เช่น การขยายพันธมิตร NATO และการแทรกแซงทางทหารในหลายภูมิภาค 

ข้อวิพากษ์ของหนังสือเล่มนี้คือ ช่วงเวลานี้เป็นจุดเริ่มต้นของการบ่อนทำลายระเบียบโลกอเมริกันจากภายใน เนื่องจากสหรัฐฯ ใช้อำนาจเกินกว่าความยินยอมของนานาชาติ และละเลยการปฏิรูปสถาบันโลกให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง 

หนึ่งในแกนกลางของข้อวิพากษ์คือ การเสื่อมถอยฐานเศรษฐกิจภายในของสหรัฐฯ โลกาภิวัตน์และการเงินนิยม (financialization) สร้างความมั่งคั่งโดยรวม แต่กระจายผลประโยชน์อย่างไม่เท่าเทียม วิกฤตการเงินโลกปี 2008 เป็นจุดเปลี่ยนสำคัญที่บ่อนทำลายความเชื่อมั่นต่อระบบเสรีนิยม ศาสตราจารย์ Amitav ย้ำว่า การเป็นผู้นำโลกไม่อาจดำรงอยู่ได้หากปราศจากฉันทามติระหว่างประเทศ 

เสรีนิยมซึ่งเคยเชื่อมโยงกับเสรีภาพและความมั่งคั่ง กลับถูกมองว่าเป็นต้นตอของความเหลื่อมล้ำ และความไม่มั่นคงทางสังคม กระแสประชานิยมและชาตินิยมในประเทศตะวันตก สะท้อนการปฏิเสธระเบียบโลกที่ชนชั้นนำสร้างขึ้น และนี่คือวิกฤตเชิงอุดมการณ์ที่ลึกกว่าการเปลี่ยนดุลอำนาจทางวัตถุ 

ภายใต้การวิเคราะห์ของ Amitav จีนถูกมองว่า เป็นตัวเร่ง (accelerator) ของการเปลี่ยนผ่าน มากกว่าจะเป็นสาเหตุหลัก จีนเสนอแบบจำลองการพัฒนา ที่ไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับเสรีนิยมตะวันตก ขณะที่รัสเซียสะท้อนการกลับมาของภูมิรัฐศาสตร์เชิงอำนาจ อย่างไรก็ตาม หนังสือเล่มนี้ปฏิเสธแนวคิดที่ว่า ระเบียบโลกใหม่จะถูกแทนที่ด้วยเจ้าโลกเพียงรายเดียว

เมื่อการนำของสหรัฐฯ อ่อนแรง รัฐขนาดกลางจะมีพื้นที่เชิงยุทธศาสตร์มากขึ้น ประเทศต่าง ๆ ใช้กลยุทธ์ “ถ่วงดุลอำนาจ” แทนการเลือกข้างอย่างชัดเจน ระเบียบโลกจึงมีลักษณะกระจัดกระจายและขับเคลื่อนในระดับภูมิภาคมากขึ้น  

วิถีอาเซียน (The ASEAN Way) ที่เน้นความยืดหยุ่น การไม่เลือกข้าง และการเน้นกระบวนการมากกว่าทฤษฎี อาจเป็นต้นแบบของการอยู่รอดในโลกหลังเจ้าโลกเดียว อาเซียนไม่ใช่ผู้กำหนดระเบียบโลก แต่เป็น “ผู้จัดการความไม่แน่นอน” ได้อย่างมีประสิทธิภาพ 

The End of the American World Order ไม่ได้เสนอภาพโลกที่ล่มสลาย หากแต่เป็นโลกที่ซับซ้อน แตกกระจาย และพหุศูนย์กลางมากขึ้น โดย Amitav เรียกสถานการณ์นี้ว่า “Multiplex World Order” ความท้าทายสำคัญคือ การบริหารการเปลี่ยนผ่านโดยไม่ให้ความไร้ระเบียบกลายเป็นความขัดแย้งรุนแรง 

สำหรับอาเซียน การสิ้นสุดของระเบียบโลกอเมริกัน มิใช่วิกฤต หากแต่เป็นพื้นที่แห่งโอกาสเชิงยุทธศาสตร์ หากสามารถรักษาความสมดุลระหว่างมหาอำนาจ และเสริมสร้างความเข้มแข็งจากภายในได้  
คำถามสำคัญสำหรับประเทศไทย และรัฐบาลใหม่ก็คือ เรามีความพร้อมมากเพียงใด ในการกำหนดตำแหน่งแห่งที่ และเล่นบทบาทนำ บทบาทเชิงรุก ในเวทีอาเซียน ท่ามกลางระเบียบโลกที่กำลังเปลี่ยนผ่านเช่นนี้