ผลกระทบของนโยบายอุตสาหกรรมที่มีต่อเศรษฐกิจ: โอกาส และ ความเสี่ยง

ในสภาวะที่เศรษฐกิจโลกต้องเผชิญกับความไม่แน่นอนเพิ่มขึ้น รัฐบาลของหลายประเทศทั่วโลกได้หันมาให้ความสำคัญกับนโยบายอุตสาหกรรม (Industrial Policy) เพื่อเร่งการเติบโตของภาคอุตสาหกรรม สนับสนุนการสร้างงาน และยกระดับผลิตภาพ (productivity) ของเศรษฐกิจโดยรวม

โดยเฉพาะในยุคที่การแข่งขันทางเทคโนโลยี และห่วงโซ่อุปทานมีความซับซ้อนมากขึ้น การดำเนินนโยบายเฉพาะด้านเช่นนี้มีทั้งศักยภาพและความท้าทายที่สำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน 

ก่อนอื่นควรทำความเข้าใจกับนโยบายอุตสาหกรรมก่อน นโยบายอุตสาหกรรม โดยทั่วไปหมายถึงมาตรการและกลยุทธ์ที่ภาครัฐใช้ในการแทรกแซง หรือสนับสนุนภาคอุตสาหกรรมบางสาขาอย่างมีเป้าหมาย โดยที่รัฐบาลไม่ได้ปล่อยให้กลไกตลาดทำงานเพียงลำพัง

แต่เข้าไปมีบทบาทในการชี้นำทิศทางการพัฒนาอุตสาหกรรม โดยเฉพาะอุตสาหกรรมที่มีศักยภาพสูง หรือมีความสำคัญต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจในระยะยาว ซึ่งรัฐบาลสามารถดำเนินนโยบายอุตสาหกรรมผ่านเครื่องมือต่าง ๆ เช่น การให้เงินอุดหนุน การคุ้มครองทางการค้า สิทธิประโยชน์ทางภาษี การสนับสนุนการวิจัยและพัฒนา (R&D) หรือมาตรการเชิงนโยบายอื่น ๆ ที่มุ่งสนับสนุนการเติบโตของภาคการผลิต การลงทุน หรือเทคโนโลยีเฉพาะด้าน

วัตถุประสงค์หลักของการดำเนินนโยบายประเภทนี้ คือ

(1) ยกระดับผลิตภาพ ให้ภาคอุตสาหกรรมสามารถผลิตสินค้าได้ในต้นทุนที่ต่ำลงด้วยการเรียนรู้จากการผลิต (learning-by-doing) และการใช้เทคโนโลยีขั้นสูง

(2) เพิ่มความสามารถในการแข่งขันทั้งในตลาดภายในและตลาดโลก

(3) สร้างอุตสาหกรรมใหม่ที่ตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจโลก เช่น อุตสาหกรรมเทคโนโลยีขั้นสูง พลังงานสะอาด หรืออุตสาหกรรมดิจิทัล

(4) ปกป้องแรงงานและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจและห่วงโซ่อุปทาน

ถึงแม้ว่านโยบายอุตสาหกรรม สามารถช่วยให้ภาคเศรษฐกิจที่มีศักยภาพ แต่ยังไม่สามารถแข่งขันได้ในตลาดเสรี ได้รับการสนับสนุนให้เติบโตจนสามารถแข่งขันในระดับนานาชาติได้

อย่างไรก็ตาม ผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นไม่ได้เป็นเรื่องที่รับประกันได้เสมอไป เพราะต้องแลกมาด้วยความเสี่ยงและการจัดสรรทรัพยากรที่ซับซ้อน การนำไปปฏิบัติย่อมต้องเผชิญกับข้อจำกัดหลายประการ 

ในทางวิชาการ การศึกษาที่ผ่านมาพบว่า นโยบายอุตสาหกรรมสามารถช่วยเพิ่มผลิตภาพในภาคเศรษฐกิจ ที่ได้รับการสนับสนุนได้จริง ผ่านกลไกของการเพิ่มปริมาณการผลิตและการพัฒนาทักษะแรงงาน

ผลจากการศึกษาเชิงปริมาณพบว่า มาตรการเหล่านี้สามารถส่งผลดีต่อการเพิ่มมูลค่าเพิ่ม (value added) และ ผลิตภาพรวมของปัจจัยการผลิต (total factor productivity) ในอุตสาหกรรมที่เป็นเป้าหมายเมื่อเทียบกับสถานการณ์ก่อนการดำเนินนโยบาย 

อย่างไรก็ตาม ผลการวิเคราะห์ระบุว่า ผลลัพธ์เหล่านี้ มีขนาดเล็กเมื่อเทียบกับแนวโน้มการเติบโตเฉลี่ยของภาคอุตสาหกรรม โดยมูลค่าเพิ่มโดยเฉลี่ยอาจเพิ่มขึ้นเพียงประมาณ 0.5 % และผลิตภาพรวมเพิ่มขึ้น ประมาณ 0.3 % หลังจากผ่านไปสามปีของการดำเนินนโยบาย

การเพิ่มขึ้นนี้ถือว่าอยู่ในระดับค่อนข้างตํ่า เมื่อเทียบกับอัตราการเติบโตเฉลี่ยของมูลค่าเพิ่มของภาคอุตสาหกรรมที่อยู่ที่ประมาณ 6.5 % ต่อปีและการเติบโตของผลิตภาพรวมของปัจจัยการผลิตที่ประมาณ 4 % ต่อปี

แม้ว่านโยบายอุตสาหกรรมจะมีประโยชน์ในด้านการสนับสนุนภาคเป้าหมาย แต่รัฐบาลควรพิจารณาถึงความเสี่ยง และ trade-offs อย่างรอบคอบ

หนึ่งในผลข้างเคียงที่สำคัญคือ การจัดสรรทรัพยากรอย่างไม่เหมาะสม การดึงทรัพยากรจากภาคที่ไม่ได้รับการสนับสนุน เช่น แรงงาน เงินทุน และ ปัจจัยการผลิตอื่น ๆ ไปยังภาคที่ได้รับการสนับสนุน ซึ่งอาจทำให้ภาคอื่น ๆ หดตัวและลดผลิตภาพรวมของเศรษฐกิจได้ แม้ว่าภาคเป้าหมายจะเติบโตขยายตัวก็ตาม 

นอกจากนี้ มาตรการอุดหนุนและการปกป้องอุตสาหกรรมบางอย่าง มักนำไปสู่ราคาสินค้าที่สูงขึ้นสำหรับผู้บริโภคในระยะยาว เนื่องจากการแข่งขันลดลง และอาจขาดแรงจูงใจให้ปรับปรุงประสิทธิภาพ ประกอบกับการใช้จ่ายงบประมาณจำนวนมากในการสนับสนุนภาคใดภาคหนึ่ง ย่อมหมายถึงการลดทอนงบสำหรับภาคที่มีความสำคัญอื่น ๆ ของเศรษฐกิจ  

การให้เงินอุดหนุน หรือ การคุ้มครองทางการค้า อาจทำให้รัฐบาลต้องแบกรับภาระงบประมาณมหาศาล โดยเฉพาะเมื่อหนี้สาธารณะสูง และพื้นที่งบประมาณมีจำกัด แม้จะมีการออกแบบนโยบายอย่างรอบคอบ

                    

ความสำเร็จของนโยบายไม่ได้เป็นที่แน่นอนเสมอไป เพราะต้องพึ่งพาลักษณะเฉพาะของอุตสาหกรรมนั้น ๆ เช่น ระดับเทคโนโลยี ความสามารถในการเข้าถึงตลาดที่ใหญ่ขึ้น และสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจในระดับภูมิภาคหรือโลก ซึ่งทั้งหมดนี้มีผลต่อความสำเร็จของมาตรการดังกล่าว 

การดำเนินนโยบายอุตสาหกรรมให้ได้ผล จำเป็นต้องอยู่ภายใต้กรอบสถาบันและนโยบายที่เข้มแข็ง อีกทั้งต้องมีการประเมินผลและการปรับเปลี่ยนมาตรการอย่างต่อเนื่อง ซึ่งรวมถึง

(1) การติดตามและประเมินผลอย่างสม่ำเสมอ เพื่อให้แน่ใจว่านโยบายให้ผลตามวัตถุประสงค์

(2) การส่งเสริมการแข่งขัน ในระดับภายในและระหว่างประเทศเพื่อเพิ่มแรงจูงใจให้ภาคธุรกิจพัฒนาอย่างต่อเนื่อง

(3) การพิจารณาต้นทุนโอกาสของการใช้ทรัพยากรในมาตรการเฉพาะ เมื่อเทียบกับการปฏิรูปโครงสร้างอื่น ๆ ที่อาจให้ผลกว้างกว่า

(4) ความโปร่งใสและการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสีย ในกระบวนการออกแบบและติดตามผลของนโยบาย 

โดยสรุป นโยบายอุตสาหกรรมเป็นเครื่องมือสำคัญ ในการสนับสนุนการเติบโต และยกระดับผลิตภาพในภาคเศรษฐกิจ ที่รัฐบาลต้องการให้โดดเด่น

อย่างไรก็ตาม การนำเครื่องมือนี้มาใช้ต้องคำนึงถึงความเสี่ยงและ trade-offs ที่อาจทำให้ผลลัพธ์โดยรวมของเศรษฐกิจด้อยลง ซึ่งรวมถึงการจัดสรรทรัพยากรที่ไม่เหมาะสม, ต้นทุนที่สูง, และผลลัพธ์ที่ไม่แน่นอน 

ดังนั้น การออกแบบ ความโปร่งใส และการประเมินผลอย่างต่อเนื่อง จึงเป็นปัจจัยสำคัญที่ช่วยให้การดำเนินนโยบายอุตสาหกรรม มีประสิทธิภาพและยั่งยืนต่อไป

คอลัมน์เศรษฐเสวนา จุฬาฯ ทัศนะ โดย ... ผศ.ดร.ทยา ดำรงฤทธิกุล คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 4160