เงินอุดหนุนอุตสาหกรรม (Industrial Subsidies) ...ดาบสองคมที่สั่นคลอนการค้าโลก

การกลับมาของนโยบายอุตสาหกรรม เป็นเวลาหลายทศวรรษที่นโยบายอุตสาหกรรม (Industrial Policy) ถูกลดความสำคัญลงและถูกมองว่า เป็นการแทรกแซงโดยรัฐที่อาจดูล้าสมัย แต่ในปัจจุบัน แนวคิดนี้ได้กลับมาอยู่ใจกลางของการถกเถียงทางเศรษฐกิจโลกอีกครั้ง โดยเฉพาะความกังวลด้าน ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ (Economic Security) และ ความยืดหยุ่น (Resilience) ภายหลังวิกฤตการณ์ทางการเงินโลกในปี 2008 การระบาดของโควิด-19 และการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ที่ทวีความรุนแรงมากขึ้น 

นโยบายอุตสาหกรรมยุคใหม่มีเป้าหมายที่กว้างขวางและซับซ้อนกว่าเดิม โดยมุ่งเน้นไปที่การเปลี่ยนผ่านสู่ดิจิทัลและสีเขียว (Twin transformation-Digital and Green) การรักษาความเป็นผู้นำทางเทคโนโลยีในอุตสาหกรรมสำคัญ (เช่น เซมิคอนดักเตอร์ และ EV) และ การจัดการความเสี่ยงด้านห่วงโซ่อุปทาน 

เครื่องมือสำคัญที่สุดของนโยบายนี้คือ "เงินอุดหนุน (Subsidies)" ซึ่งมีการใช้เพิ่มขึ้นอย่างเห็นได้ชัด โดยในปี 2023 มีประเทศที่ใช้เงินอุดหนุนที่บิดเบือนการค้า สูงถึงร้อยละ 59 เทียบกับร้อยละ 36 ในปี 2009 

เศรษฐศาสตร์ของเงินอุดหนุน โอกาสและความเสี่ยง ในทางเศรษฐศาสตร์ เงินอุดหนุนเป็นเครื่องมือที่ถูกใช้เพื่อแก้ไขความล้มเหลวของตลาด (Market Failure) หรือส่งเสริมผลกระทบภายนอกเชิงบวก (Positive Externality) เช่น การอุดหนุนงานวิจัยและพัฒนาในเทคโนโลยีพลังงานสะอาด ก็อาจช่วยปรับปรุงผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจโดยรวมได้

อย่างไรก็ตาม เมื่อเงินอุดหนุนถูกใช้เพื่อขับเคลื่อนการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ หรือ ผลักดันผลประโยชน์ของชาติเพียงอย่างเดียว ความเสี่ยงก็จะตามมาอย่างรวดเร็ว 

• การบิดเบือนการค้า: เงินอุดหนุนขนาดใหญ่ โดยเฉพาะในอุตสาหกรรมที่มีการประหยัดจากขนาด (Scale Economies) และผลกระทบเครือข่ายสูง (Network Effects) เช่น เซมิคอนดักเตอร์และยานยนต์ไฟฟ้า สามารถเปลี่ยนสมดุลการลงทุนและแหล่งที่มาของสินค้าได้อย่างรวดเร็ว 

• ความไร้ประสิทธิภาพ: การให้เงินอุดหนุนโดยไม่มีกลไกกำกับดูแลที่ดีพอ ย่อมนำไปสู่การคุ้มครองผู้ประกอบการรายเดิม (Entrench incumbents) การแสวงหาผลประโยชน์โดยมิชอบ (Rent-seeking) และการลดแรงจูงใจในการปรับปรุงประสิทธิภาพและนวัตกรรม 

ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดคือ นโยบายอุตสาหกรรมภายใต้ "บัญชีรายชื่ออุตสาหกรรม (Catalogue of Industrial Guidance)" แผนแม่บทแห่งการขับเคลื่อนของจีน ที่ระบุอย่างชัดเจนว่า อุตสาหกรรมใดรัฐบาลจะให้ความสำคัญและทุ่มเททรัพยากรสนับสนุน (เช่น เทคโนโลยีสีเขียว, AI, ยานยนต์พลังงานใหม่) ซึ่งก่อให้เกิดการขยายกำลังการผลิตอย่างมหาศาล

จนนำไปสู่ปัญหา "การผลิตล้นเกิน (Overcapacity)" ในหลายภาคส่วน ซึ่งสร้างแรงกดดันด้านราคาในตลาดโลก และกระตุ้นให้เกิดการตอบโต้ทางการค้า เช่น การที่สหภาพยุโรป (EU) เรียกเก็บภาษีตอบโต้การอุดหนุน (Countervailing Duties) ต่อยานยนต์ไฟฟ้าของจีน 

บทเรียนจาก "ปาฏิหาริย์เอเชีย" และหนทางสู่ความรับผิดชอบ

เศรษฐกิจที่ถูกเรียกว่า "ปาฏิหาริย์เอเชีย" (Asian Miracles) เช่น ญี่ปุ่น, เกาหลี, ไต้หวัน พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่า การประสบความสำเร็จไม่ได้มาจากการพึ่งพาเงินอุดหนุนแต่เพียงอย่างเดียว แต่บทเรียนสำคัญคือ การบังคับให้บริษัทในประเทศเผชิญกับ "วินัยการส่งออก" (Export Discipline) จากการแข่งขันในตลาดโลก การสร้างสถาบันกลางที่มีความสามารถในการสั่งสมความรู้และปรับนโยบายอย่างต่อเนื่อง (Embedded autonomy) และที่สำคัญ มาตรการสนับสนุนต้องมาพร้อมกับการแข่งขันในประเทศที่รุนแรงและความรับผิดชอบ (Accountability) 

ปัจจุบัน กฎเกณฑ์การค้าระหว่างประเทศที่เคยควบคุมเงินอุดหนุนภายใต้ WTO กำลังเผชิญกับวิกฤตจากการที่กลไกระงับข้อพิพาทหยุดชะงัก และความท้าทายจากความซับซ้อน และขนาดของเงินอุดหนุน หากไม่มีการจัดการที่ดีพอ เศรษฐกิจโลกจะเสี่ยงต่อ "การแข่งกันลดมาตรฐาน" และการแตกแยกของห่วงโซ่อุปทาน 

                            

การประสานงานคือทางออก

เพื่อหลีกเลี่ยงผลกระทบเชิงลบนี้ การประสานงานและการสร้างความโปร่งใสในระดับภูมิภาคและพหุภาคี จึงเป็นสิ่งจำเป็น เวทีความร่วมมือระดับภูมิภาค เช่น CPTPP และ RCEP สามารถทำหน้าที่เป็นแพลตฟอร์มในการสร้างมาตรฐานความโปร่งใส, การทบทวนร่วมกัน (Peer Review) และการแจ้งเตือนล่วงหน้าเกี่ยวกับมาตรการอุดหนุน เพื่อลดความไม่แน่นอนและจำกัดผลกระทบต่อประเทศขนาดเล็ก 

นโยบายอุตสาหกรรมเป็นดาบสองคม ที่สามารถขับเคลื่อนการเติบโตและความยั่งยืนได้ แต่ก็สามารถบ่อนทำลายระบบการค้าเสรีได้เช่นกัน การที่รัฐบาลต่างๆ จะใช้เงินอุดหนุนเป็น "อาวุธของการแข่งขัน" หรือเป็น "รากฐานของความร่วมมือใหม่" จะเป็นตัวกำหนดทิศทางเศรษฐกิจของภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก และสุขภาพของระบบการค้าโลกในทศวรรษหน้า 

อ้าวอิง: วารสาร East Asia Forum Quarterly Volume 17 No. 4 เดือนตุลาคม-ธันวาคม 2025

คอลัมน์เศรษฐเสวนา จุฬาฯ ทัศนะ โดย...ผศ.ดร.ดวงดาว มหากิจศิริ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 4158