การปกครองที่เหมาะสมในบริบทของประเทศเมียนมา

การปกครองที่เหมาะสมในบริบทของประเทศเมียนมา คอลัมน์เมียงมอง เมียนมา โดย กริช อึ้งวิฑูรสถิตย์
 

หลายท่านคงมีความสงสัยว่า ทำไมประเทศเมียนมาในช่วงที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ที่มีการบริหารงานโดยพรรค NLD จึงไปไม่รอด ทั้งๆ ที่มีผู้นำโดยพลเรือนจากการเลือกตั้ง หากจะตอบแบบกำปั้นทุบดิน ก็ต้องบอกว่า น่าจะเป็นเพราะการปกครองในลักษณะเช่นนั้น ไม่เหมาะสมกับบริบทของประเทศเมียนมา บางท่านอาจจะไม่เห็นด้วยกับมุมมองของผม ผมคงไม่ต้องปฏิเสธความคิดเห็นนะครับ เพียงแต่อยากให้ลองอ่านดู ถ้าคิดว่ามีเหตุผลอื่นที่น่าสนใจ ก็อยากรบกวนส่งความคิดเห็นมาที่ผมได้นะครับ ผมยินดีรับฟังและนำมาทบทวนแนวคิดเสมอครับ

จากการเลือกตั้งสามครั้ง ในระยะเวลา 20 ปีในการปกครองแบบประชาธิปไตย ตามแนวทางของเมียนมา ประสบการณ์ในอดีตแสดงให้เห็นว่า ผู้นำพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง แม้จะได้รับความนิยมสูงมากก็ตาม แต่ก็ไม่สามารถสร้างความมั่นคงในระยะยาวได้ เนื่องจากการเมืองเมียนมาถูกกำหนดโดย รัฐธรรมนูญปี 2008 ที่เป็นมรดกของธรรมเนียมประเพณีปฏิบัติที่สืบทอดกันมายาวนาน

เราคงไม่ต้องไปก้าวก่ายว่าเขาเขียนออกมาเช่นนั้นเพราะด้วยเหตุอันใด? เพราะนั่นเป็นการตัดสินใจของชาวเมียนมาเอง ที่จะเลือกใช้รัฐธรรมนูญฉบับนั้นครับ ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนั้น แม้จะมีความเหมาะสมหรือไม่? หรืออาจจะไปจำกัดอำนาจของพลเรือนไปบ้าง ผมก็เชื่อว่า คณะกรรมการปฏิรูปรัฐธรรมนูณของเขาได้บัญญัติออกมา และผ่านการเห็นชอบของทุกฝ่าย แน่นอนว่าก็มีบางส่วนที่ไม่เห็นด้วย แต่ก็เป็นเสียงข้างน้อย ตามหลักประชาธิปไตย จึงสามารถพูดได้ว่าประชาชนยอมรับแล้วนั่นแหละครับ

ในเนื้อหาของรัฐธรรมนูญ ยังคงให้ฝ่ายความมั่นคงมีอำนาจสำคัญเหนือรัฐบาลพลเรือน โดยการ “สงวนที่นั่ง 25% ในรัฐสภา” และควบคุมการบริหารกระทรวงที่สำคัญด้านความมั่นคง เช่น กระทรวงกลาโหม กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงกิจการชายแดน ซึ่งอาจจะพอพูดได้ว่า นั่นเป็นที่มาของความล้มเหลวในการสร้างเอกภาพ จึงทำให้ผู้นำพลเรือนไม่สามารถหาทางออกที่แท้จริง ทำให้ความขัดแย้งกับกลุ่มชาติพันธุ์ไม่ได้บรรลุข้อตกลงสันติภาพได้ เนื่องจากพวกเขา(กลุ่มกองกำลังชนชาติพันธุ์บางกลุ่ม) ไม่มีอำนาจต่อรองกับฝ่ายความมั่นคงในการมอบ “การกระจายอำนาจ” จึงทำให้ประเทศเมียนมา เป็นประเทศที่ปกครองด้วยระบอบ “สหพันธรัฐ” ได้อย่างแท้จริง หรือทำให้ฝ่ายความมั่นคงสามารถใช้ข้ออ้างเรื่อง “ความมั่นคงของชาติ” ในการแทรกแซงและทำรัฐประหารได้ตลอดเวลา ซึ่งตอกย้ำว่าการเลือกตั้งเพียงอย่างเดียว อาจจะไม่สามารถนำสันติภาพมาสู่เมียนมาได้นั่นเองครับ

หากจะมองหาทางออกที่น่าจะเป็น ผมคิดว่ายังพอมีหนทางเป็นไปได้ ตามปัญญาอันน้อยนิดของผม นั่นก็คือประเทศเมียนมา อาจจะต้องนำเอาระบอบ “สมาพันธรัฐ” กลับมาปัดฝุ่นใช้ และสร้างภูมิคุ้มกันประเทศด้วยการปกครองที่มี “ธรรมาภิบาลในการปกครอง” อย่างเข้มข้นครับ เนื่องจากปัจจุบันนี้ ผมเชื่อว่าเมียนมาอาจจะไม่เหมาะกับประชาธิปไตยแบบรวมศูนย์ เพราะมันไม่สามารถแก้ไขปัญหาความขัดแย้งที่ฝังรากลึกมายาวนานได้ การที่เมียนมาจะเดินไปข้างหน้าได้ ต้องมีการพิจารณารูปแบบการปกครอง ที่ยอมรับความแตกต่างอย่างแท้จริง จึงจะประสบความสำเร็จได้ครับ

บางท่านอาจจะมีข้อสงสัยว่า ความแตกต่างระหว่าง สหพันธรัฐ (Federal) และ สมาพันธรัฐ (Confederal) มีความแตกต่างกันอย่างไร? และทำไมผมจึงคิดว่าระบอบสมาพันธรัฐจึงเหมาะสมกับบริบทของประเทศเมียนมามากกว่า? ต้องบอกว่า การเลือกโมเดลการปกครอง ต้องขึ้นอยู่กับระดับความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐย่อย ซึ่งในประเทศเมียนมาอยู่ในระดับที่ต่ำมากจนเกือบเป็นศูนย์

เหตุผลเพราะโมเดลสหพันธรัฐ (Federal State) โมเดลนี้จะต้องมี “รัฐบาลกลางที่เข้มแข็ง” ตัวอย่างเช่นที่สหรัฐอเมริกา โดยอำนาจอธิปไตยส่วนใหญ่จะอยู่กับศูนย์กลาง รัฐบาลกลางจะเป็นผู้กำหนดนโยบายหลัก และมีการควบคุมรัฐย่อยที่ค่อนข้างเหนียวแน่น โมเดลนี้อาจจะเหมาะสำหรับประเทศที่ต้องการเอกภาพที่แข็งแกร่ง และรัฐย่อยมีความไว้วางใจในศูนย์กลาง แต่ในบริบทของประเทศเมียนมา โมเดลนี้อาจจะถูกชนกลุ่มน้อยมองว่า เป็นเพียงการรวมศูนย์อำนาจภายใต้การนำของกลุ่มชาติพันธุ์พม่าอีกครั้งนั่นเอง

ในขณะที่โมเดลสมาพันธรัฐ (Confederal State) โมเดลนี้จะให้อำนาจอธิปไตยส่วนใหญ่แก่ รัฐย่อย (รัฐชาติพันธุ์) แต่ละรัฐมีความเป็นอิสระสูง และตกลงรวมตัวกันอย่าง หลวมๆภายใต้ข้อตกลง เพื่อดำเนินงานบางอย่างร่วมกันเท่านั้น เช่น การค้าระหว่างประเทศ การค้าชายแดน หรือการทูตระหว่างประเทศ เป็นต้น จุดเด่นในบริบทของประเทศเมียนมาในปัจจุบันนี้ก็คือ รัฐบาลกลางจะอ่อนแอและมีอำนาจจำกัดมาก ทำให้รัฐชาติพันธุ์สามารถรักษาอำนาจและการปกครองตนเอง แม้กระทั่งกองกำลังของตนเองไว้ได้ ซึ่งเป็นการตอบโจทย์ความต้องการของกลุ่มติดอาวุธชาติพันธุ์อย่างแท้จริงครับ

เนื่องจากความไม่ไว้วางใจระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์ และกองทัพรัฐบาลมีอยู่สูงมาก การเลือก “สมาพันธรัฐ” จึงน่าจะเป็นทางออกที่ยอมรับความจริงได้มากที่สุด และการอยู่ร่วมกันอย่างหลวมๆ (Coexistence) รัฐชาติพันธุ์แต่ละรัฐจะมี “อำนาจอธิปไตยของตนเองอย่างเต็มที่” รวมถึงการจัดการทรัพยากร เพื่อลดความกังวลเรื่องการถูกครอบงำจากศูนย์กลางอย่างสิ้นเชิง ซึ่งในสถานการณ์ปัจจุบันนี้ ก็มีความไม่สงบเกิดขึ้นตามที่ผมเคยพูดถึงปฐมเหตุไปแล้ว ผมจึงคิดว่ายากที่จะทำให้เกิดสันติภาพได้ครับ

นอกจากนี้ การสร้างความร่วมมือเพื่อผลประโยชน์ร่วมกันของทุกฝ่าย รัฐที่มีกลุ่มชนชาติพันธุ์ต่างๆ จะได้ตกลงในการอยู่ร่วมกันอย่างหลวมๆ เพื่อจัดการเรื่องสำคัญที่จำเป็นร่วมกัน เช่น การค้าระหว่างประเทศ การค้าข้ามพรมแดน และ การทูตระหว่างประเทศ ซึ่งจะเป็นแรงจูงใจเดียวที่เพียงพอในการรักษาความสัมพันธ์

อย่างไรก็ตามโมเดลสมาพันธรัฐจะประสบความสำเร็จได้ ก็ต่อเมื่อผู้นำทุกฝ่าย (ทั้งทหารและพลเรือน) มีหลักการสำคัญหลายปัจจัยด้วยกัน เช่น การตีความ “ความรักชาติ” ใหม่ โดยผู้นำต้องเข้าใจว่าความรักชาติที่แท้จริงภายในประเทศเมียนมา คือการรักษา “ความสงบสุข” และการยอมรับความแตกต่าง โดยการสละอำนาจบางส่วน ให้ชนกลุ่มน้อยอย่างจริงใจ แน่นอนว่าบ้างครั้งการใช้กำลังเพื่อรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลาง หรือการยึดมั่นในความรักชาติของผู้นำประเทศ ต้องเป็นไปเพื่อผลประโยชน์ของพลเมืองทุกคน ปัจจัยนี้ต้องอยู่ในพื้นฐานของความเสมอภาคทุกฝ่ายนั่นเองครับ

นอกจากนี้ระบบตรวจสอบต้องมีความแข็งแกร่ง เนื่องจากทหารก็เป็นคนธรรมดาที่มีความโลภ โกรธ หลง เช่นเดียวกับพลเรือน การมีคุณธรรมส่วนตัวไม่เพียงพอ ผู้นำต้องอยู่ภายใต้ “กลไกการตรวจสอบที่แข็งแกร่ง” เช่น ต้องมีศาลสถิตยุติธรรมที่เป็นอิสระ และต้องมีองค์กรอิสระที่มาจากความจริงใจที่เข้มแข็งเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการใช้อำนาจตามอำเภอใจ การมี “ระบบ” ที่ควบคุมคุณธรรมอย่างจริงจังเท่านั้น ที่จะสร้างธรรมาภิบาลในการปกครองได้ครับ

ผมมีความเชื่อว่า ประเทศเมียนมาไม่สามารถสร้างชาติที่มั่นคงได้ ด้วยแม่แบบประชาธิปไตยที่สำเร็จรูปจากตะวันตก แต่ต้องค้นหารูปแบบการอยู่ร่วมกันที่ “ไม่เหมือนใคร” โดยใช้ประเพณีปฏิบัติและขนบธรรมเนียมอันดีงามเท่านั้น ที่จะสามารถผนวกรวมเอาความหลากหลาย และความมีเอกลักษณ์อันงดงามของชนชาติพันธุ์เข้าไว้ด้วยกันอย่างลงตัว ซึ่งอาจหมายถึงการปรับเปลี่ยนไปสู่ “สมาพันธรัฐ” ที่เน้นความร่วมมือระหว่างรัฐต่างๆ แทนการใช้รูปแบบสหพันธรัฐที่เป็นประชาธิปไตยในสไตร์ของชาติตะวันตกครับ