เพื่อไทยไม่เข็ด “จำนำข้าว” ฟื้นศักดิ์ศรีชาวนาหรือการเมือง?

     สะดุ้งสุดตัวกันยกแผง เมื่อ นพ.ชลน่าน ศรีแก้ว หัวหน้าพรรคเพื่อไทย ส.ส.จังหวัดน่าน ที่ควงแขน นายนพ ชีวานันท์ ส.ส.พระนครศรีอยุธยา, นายจิรทัศ ไกรเดชา ส.ส.พระนครศรีอยุธยา, น.ส.ธีรรัตน์ สำเร็จวาณิชย์ ส.ส. กทม., น.ส.จิราพร สินธุไพร ส.ส.ร้อยเอ็ด กรรมการบริหารพรรค ลงพื้นที่ อ.เสนา จ.พระนครอยุธยา เพื่อรับฟังปัญหาความเดือดร้อนของพี่น้องชาวนาที่ขายข้าวได้เพียงตันละ 2,300 บาท ทั้งที่โดยทั่วไปได้ราคา 5,000-6,000-7,000 บาท/ตัน

     ก่อนที่จะประกาศว่า “โครงการประกันรายได้ไม่ส่งเสริมการลดต้นทุน ไม่ส่งเสริมการผลิต และไม่ส่งเสริมการตลาด เป็นเพียงการชดเชยส่วนต่าง ซึ่งแตกต่างกับโครงการรับจำนำข้าว ที่เป็นการเข้าจัดการกลไกราคาตลาด ทำให้ราคาข้าวสูงขึ้น ชาวนาขายข้าวได้มากขึ้น”

     “เราจะนำสิ่งที่ได้รับฟังไปพัฒนาเป็นนโยบายแก้ไขปัญหาให้พี่น้องชาวนาไทยอยู่ดีกินดี มีชีวิตที่ดีกว่าวันนี้ พรรคเพื่อไทย จะฟื้นศักดิ์ศรีให้ชาวนาไทยกลับมายืนตรง มองฟ้าได้อย่างองอาจอีกครั้ง” นพ.ชลน่าน ประกาศ

     หลายคนตั้งคำถามว่า โครงการจำนำข้าวในรัฐบาล ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่เกิดความเสียหายและทุจริตกันก้อนโตกว่า 8.5-9 แสนล้านบาท จะหวนกลับมาอีกครั้งหรือไม่

     เราได้เรียนรู้อะไรจากโครงการรับจำนำข้าว 5 ฤดูกาล มีการรับจำนำข้าวเปลือก 54.35 ล้านตัน มีค่าใช้จ่ายรวม 9.85 แสนล้าน เป็นเงินซื้อข้าว 8.57 แสนล้านบาท เงินที่ใช้ส่วนใหญ่เป็นเงินนอกงบประมาณที่กู้จากสถาบันการเงินของรัฐ โดยรัฐบาลไม่ต้องขออนุมัติจากรัฐสภา เมื่อสิ้นเดือนเมษายน 2557 โครงการมีการขาดทุนทางการคลังสูงถึง 5.39 แสนล้านบาท หรือเกือบ 53% ของค่าใช้จ่ายทั้งหมด

     แต่ถ้าหากรัฐบาลต้องใช้เวลาอีก 5-10 ปี ในการระบายข้าวในสต๊อก 17.8 ล้านตันออกไป คาดว่าภาระขาดทุนที่รัฐจะแบกรับจากการรับจำนำเพื่อชี้นำราคาจะเพิ่มสูงขึ้นเป็นราว 6.78 แสนล้านบาท และ 9.10 แสนล้านบาท ตามลำดับ

     แน่นอนว่า ตัวเลขขาดทุนจริงน่าจะสูงกว่านี้มาก เพราะรายงานผลการตรวจสต๊อกข้าวเมื่อกลางตุลาคม 2557 พบว่า มีข้าวที่ผ่านมาตรฐานเพียง 2.36 ล้านตัน ในจำนวนนี้ปรากฏว่ามีข้าวหายไปถึง 1.2 แสนตัน แถมข้าวในสต๊อกกว่าร้อยละ 85 กลับมีคุณภาพต่ำกว่ามาตรฐาน ซึ่งในการคำนวณเบื้องต้นพบว่า ผลขาดทุนจะเพิ่มเป็น 6.6 แสนล้านบาท....นี่คือผลผลิตจากการดำเนินนโยบายการรับจำนำข้าว

     เพราะอะไรนะหรือครับ เพราะต้นตอของการขาดทุนจำนวนมหาศาลเกิดจากการรับจำนำในราคาสูง แต่ขายข้าวในราคาต่ำ เพื่อมิให้ผู้บริโภคซื้อข้าวราคาแพง แถมเกิดการทุจริตมโหฬารจากการที่รัฐบาลขายข้าวให้บริษัทของพรรคพวกในราคาที่ต่ำกว่าราคาตลาดมาก....เมื่อพรรคเพื่อไทยประกาศจะนำนโยบายการรับจำนำข้าวขึ้นทดแทนโครงการประกันรายได้ จึงเกิดคำถามว่า ประเทศนี้จะเดินหน้าโครงการดูแลพืชผลทางการเกษตรที่ครอบคลุมเกษตรกรจำนวนมหาศาลราว 4-8 ล้านครัวเรือกันอย่างไร

     ผมขอพามาดูผลการศึกษาวิจัยเรื่อง “การทุจริตกรณีศึกษา โครงการรับจำนำข้าวทุกเมล็ด” ของทีดีอาร์ไอ ที่มี นิพนธ์ พัวพงศกร กัมพล ปั้นตะกั่วกันต่อไปในเรื่องนี้เป็นตอนที่ 2 นะครับ...มาดูกัน

     สาระสําคัญของโครงการรับจํานําข้าว โครงการรับจํานําสินค้าเกษตรเป็นหนึ่งในมาตรการแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตรของรัฐบาลชุดต่างๆ มีการเปลี่ยนแปลงวัตถุประสงค์ไปจากเดิม โครงการจํานําข้าวเกิดขึ้นครั้งแรก ในช่วงปี 2525 วัตถุประสงค์ของโครงการ คือ การจัดสรรสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ เพื่อให้ชาวนาชะลอการขายข้าวเปลือก นาปีในตอนต้นฤดู ซึ่งเป็นช่วงที่ราคาข้าวตกต่ำ

     หลังจากนั้นเกษตรจึงมาไถ่ถอนนําผลผลิตไปขายในตลาด รัฐบาลกําหนดราคารับจํานําต่ำกว่าราคาตลาด คือร้อยละ 80-90 ของราคาตลาด และรับจํานํา ในปริมาณที่จํากัด แม้จะมีการเพิ่มราคาเป้าหมายของการรับจํานําในเวลาต่อมา แต่ราคายังไม่สูงเกิน กว่าระดับราคาตลาด

     จนกระทั่งในปี 2543 พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ได้มีนโยบายปรับราคา รับจํานําโดยขยับราคารับจํานําสูงขึ้นเท่ากับราคาตลาด ต่อมาในปี 2546 ได้ยกระดับราคารับจํานําให้ สูงกว่าราคาตลาดเป็นครั้งแรก โดยให้ราคาสูงกว่าตลาดร้อยละ 35-43 ตามชนิดข้าว แต่รัฐบาลยังคงใช้ชื่อ “โครงการรับจํานําข้าว” ทั้งๆ ที่โครงการนี้เป็นการรับซื้อข้าวในราคาขั้นต่ำที่สูงกว่าตลาด (price Support policy) อีกทั้งรัฐบาลยังเพิ่มวงเงินต่อรายจากเดิมที่ไม่เกิน 1 แสนบาท เป็น 3.5 แสนบาท และเพิ่มปริมาณรับจํานําจากเดิม 2.5 ล้านตัน เป็น 9 ล้านตัน

     การที่ราคารับจํานําสูงกว่าราคาตลาด ทําให้เกษตรกรไม่สนใจมาไถ่ถอนคืน จึงมีข้าวหลุดจํานําตกเป็นของรัฐเป็นจํานวนมาก กลายเป็นภาระ ของรัฐในการระบายข้าว และจะก่อให้เกิดปัญหาทุจริตอย่างกว้างขวาง

     นโยบายรับจํานําข้าว “ทุกเม็ด” ในราคา 15,000 บาท เป็นหนึ่งในนโยบายสําคัญของการหา เสียงที่ช่วยให้พรรคเพื่อไทย และน.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ซึ่งเพิ่งก้าวเข้ามาเล่นการเมืองไม่ถึงหนึ่งเดือน ชนะเลือกตั้งอย่างท่วมท้น นอกจากถ้อยคําหาเสียงที่ชัดเจนและเข้าใจง่ายกว่าโปสเตอร์หาเสียงของพรรคประชาธิปัตย์ นโยบายรับจํานําในราคาที่สูงกว่าราคาตลาดถึง 50% ยังโดนใจชาวนาทั่ว ประเทศว่า ตนคงก้าวพ้นจากความจนได้

     วัตถุประสงค์ของโครงการรับจํานําข้าว

     (1) เพื่อยกระดับรายได้ และชีวิตความเป็นอยู่ที่ดี ขึ้นของชาวนา

     (2) เพื่อสร้างความแข็งแกร่ง และความมีเสถียรภาพ และการเติบโตทางเศรษฐกิจของ ประเทศด้วยการขยายตัวของการบริโภคภายใน เพราะเมื่อชาวนามีรายได้สูงขึ้นก็จะจับจ่ายมากขึ้น มี เงินหมุนเวียนภายในประเทศมากขึ้น

     (3) เพื่อดึงอุปทานข้าวเข้ามาอยู่ในความควบคุม ทําให้สามารถ สร้างเสถียรภาพของราคาข้าวได้

     (4) เพื่อยกระดับราคาข้าวไทยให้สูงขึ้นทั้งระบบ เนื่องจากข้าวไทย เป็นที่นิยมและเป็นที่ต้องการของตลาดต่างประเทศ จึงควรจะขายได้ราคาสูงกว่าข้าวจากประเทศผู้ ส่งออกรายอื่น

     จะเห็นว่าวัตถุประสงค์หลักของโครงการฯ มี 2 ประการ คือ

     (ก) วัตถุประสงค์ด้านการเมือง คือ รัฐบาลต้องการได้เสียงสนับสนุนจากชาวนา ซึ่งเป็นกลุ่มผู้มีสิทธิเลือกตั้งกลุ่มใหญ่ที่สุด

 และ (ข) รัฐบาลต้องการผูกขาดตลาดข้าว โดยเฉพาะการซื้อข้าวเปลือกจากชาวนา และจํากัดปริมาณการ ส่งออกข้าวเพื่อยกระดับราคาส่งออก

     ผู้วิจัยจะวิเคราะห์ปัญหาพื้นฐานของวัตถุประสงค์ทั้งสองข้อนี้ว่า เป็นต้นตอของนโยบายที่ล้มเหลวในบทสุดท้าย นอกจากนั้นนักวิจัยจะบรรยายปัญหาความล้มเหลว ของการบริหารจัดการนโยบายที่ปล่อยให้เกิดการทุจริตอย่างกว้างขวาง มิหนําซ้ำรัฐบาลอาจมีส่วนรู้ เห็นเป็นใจปล่อยให้พรรคพวกทุจริตในการระบายข้าว

     โครงการรับจํานําข้าวทุกเม็ดในราคาที่สูงลิบเป็นนโยบายที่ก่อให้เกิดภาระค่าใช้จ่ายอย่างมโหฬาร ผู้วิจัยคาดว่ารัฐบาลคงไม่เคยประมาณการภาระค่าใช้จ่าย รายรับ และสภาพคล่องของโครงการฯ ตั้งแต่ตอนเริ่มต้นโครงการ หรือรัฐบาลอาจเชื่อว่าตนสามารถขายข้าวส่งออกได้ในราคาสูง ทําให้สามารถควบคุมภาระขาดทุนให้อยู่ในระดับต่ำได้

     เพราะในระยะต้นของการดําเนินโครงการ (ปลายปี 2554) รัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย์ให้สัมภาษณ์ว่า รัฐบาลจะขายข้าวส่งออกในราคาอย่างน้อย เท่ากับต้นทุนการซื้อข้าวเปลือก (Cost plus) แต่ปรากฏว่า หลังจากที่มีการดําเนินนโยบาย “โครงการรับจํานําทุกเม็ด” เพียง 2 โครงการแรก ข้อจํากัดด้านการเงินทําให้รัฐบาลต้องปรับลดวงเงินรับจํานํามาเหลือไม่เกินรายละ 5 แสนบาท ในฤดูนาปี 2555/56 และลดลงเหลือ 3.5 แสนบาท ในฤดูนาปี 2556/57 ปริมาณและวงเงินที่ใช้ในการรับจํานําของแต่ละโครงการ

     ก่อนที่จะเกิดการปฏิวัติยึดอํานาจในวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 รัฐบาลสามารถดําเนินโครงการ รับจํานําข้าวได้ 5 รอบ (หรือ 5 โครงการ) โดยรัฐบาลมีค่าใช้จ่ายทั้งตัวเงินและข้าวสารรวม 8.57 แสนล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 17.4 ของงบประมาณรายจ่ายในปี 2555/56-2556/57 ปริมาณข้าวเปลือกที่รับซื้อ 5 โครงการ ราว 54.21 ล้านตัน หรือร้อยละ 52.2 ของผลผลิตข้าวเปลือกตลอดฤดูการผลิต

     ผลการดําเนินงานโครงการจํานํามีเกษตรกรเข้าร่วมโครงการกว่า 1.778 ล้านราย โรงสี 826 ราย โกดัง 1,685 แห่ง ผู้ตรวจสอบคุณภาพ 20 บริษัท และใช้บุคคลากรใน หน่วยงานรัฐอีกเป็นจํานวนมาก อาทิ กรมส่งเสริมการเกษตร กรมการค้าภายใน กรมการค้า ต่างประเทศ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร องค์การคลังสินค้า องค์การตลาดเพื่อ เกษตรกร รวมทั้งสํานักงานตํารวจแห่งชาติ