แผน 5 ปีจีนชี้ชะตาคาร์บอนโลก จับตาเพดานถ่านหิน–พลังงานสะอาด

รัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นของจีน รวมถึงรัฐวิสาหกิจ กำลังเร่งเตรียมความพร้อมสำหรับช่วงการวางแผนระยะ 5 ปีถัดไป ครอบคลุมปี 2026-2030 โดย แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม 5 ปีฉบับที่ 15  ซึ่งมีกำหนดเผยแพร่ในเดือนมีนาคม 2026 

เป้าหมายที่กำหนดภายใต้แผนดังกล่าวจะชี้ว่า จีนจะสามารถกลับมาอยู่บนเส้นทางคำมั่นด้านสภาพภูมิอากาศปี 2030 ได้หรือไม่ ซึ่งเป็นคำมั่นที่ประธานาธิบดีสี จิ้นผิง ให้ไว้ในปี 2021 สิ่งนี้จะต้องอาศัยการลดการปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ (CO2) ของภาคพลังงานลง 2-6% ภายในปี 2030 ซึ่งมากกว่าที่สะท้อนอยู่ในเป้าหมายปี 2035 ที่กำหนดให้ลดลง 7-10% จากระดับสูงสุดและจะส่งผลต่ออัตราการเติบโตของพลังงานสะอาดด้วย 

จีนจำเป็นต้องเพิ่มกำลังการผลิตพลังงานลมและพลังงานแสงอาทิตย์ใหม่ราว 250-350 กิกะวัตต์ (GW) ต่อปี เพื่อให้บรรลุคำมั่นปี 2030 ซึ่งสูงกว่าเป้าหมายปัจจุบันที่ตั้งไว้ 200GW อย่างมาก โดยขณะนี้ภาคส่วนสำคัญเริ่มหารืออย่างเปิดเผย ถึงปีที่ความต้องการถ่านหินและน้ำมันจะถึงจุดสูงสุด แต่ในทางปฏิบัติกลับยังมีโครงการกำลังการผลิตไฟฟ้าถ่านหินใหม่ 330GW อยู่ระหว่างดำเนินการ และมีโครงการอุตสาหกรรมเคมีใหม่มากกว่า 500 โครงการที่มีกำหนดเกิดขึ้นใน 5 ปีข้างหน้า

จีนกลับมาอยู่บนเส้นทางคำมั่นปารีสปี 2030 ได้หรือไม่

การลดความเข้มการปล่อยคาร์บอน (carbon intensity) ซึ่งหมายถึงการปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ จากภาคพลังงานต่อหน่วย GDP เป็นรากฐานของคำมั่นด้านสภาพภูมิอากาศของจีนมาตั้งแต่เป้าหมายปี 2020 ที่ประกาศในการประชุมสภาพภูมิอากาศโคเปนเฮเกนปี 2009

ดังนั้น แผน 5 ปี 3 ฉบับล่าสุด จึงมีเป้าหมายด้านความเข้มการปล่อยคาร์บอน และแผนฉบับที่ 15 ฉบับถัดไปก็มีแนวโน้มสูงมากที่จะตั้งเป้าเช่นกัน เนื่องจากนี่คือแกนกลางของเป้าหมายสภาพภูมิอากาศปี 2030 ของจีน

ยิ่งไปกว่านั้น ประธานาธิบดีสี จิ้นผิง ให้คำมั่นด้วยตนเองในปี 2021 ว่าจีนจะลดความเข้มการปล่อยคาร์บอนลงให้ต่ำกว่าระดับปี 2005 จำนวน 65% ภายในปี 2030 ซึ่งต่อมาถูกทำให้เป็นทางการในเอกสาร “การมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนด” (NDC) ของจีนภายใต้ความตกลงปารีส เเละยังให้คำมั่นว่าจีนจะค่อย ๆ ลดการใช้ถ่านหินในช่วงแผน 5 ปีจนถึงปี 2030

เมื่อพิจารณาจากการปล่อยคาร์บอนของจีนจะพบว่า เพิ่มขึ้นเร็วกว่าช่วงก่อนการระบาดของโควิด ในช่วงต้นทศวรรษ 2020 สาเหตุเกิดจากการพุ่งขึ้นของการใช้พลังงานในช่วงและหลังยุคโควิดเป็นศูนย์ควบคู่กับการขยายตัวอย่างรวดเร็วของไฟฟ้าถ่านหินและอุตสาหกรรมเคมีที่พึ่งพาเชื้อเพลิงฟอสซิล 

เอกสารนโยบายและถ้อยแถลงล่าสุด โดยเฉพาะข้อเสนอแนะของคณะกรรมการกลางพรรคคอมมิวนิสต์สำหรับแผน 5 ปีฉบับถัดไป และรายงานการทำงานของรัฐบาลปี 2025 ได้ให้น้ำหนักกับเป้าหมายการปล่อยถึงจุดสูงสุดก่อนปี 2030 และเป้าหมายการปล่อยปี 2035 ใหม่ ซึ่งยังเปิดช่องให้การปล่อยเพิ่มขึ้นตลอดช่วงแผน 5 ปีถัดไป 

อย่างไรก็ดี แผนของคณะรัฐมนตรีจีนว่าด้วยการควบคุมการปล่อยคาร์บอน ซึ่งเผยแพร่ในปี 2024 ระบุว่า ความเข้มการปล่อยคาร์บอนจะเป็น “ตัวชี้วัดบังคับ” สำหรับช่วงแผน 5 ปีถัดไป หมายความว่าเป้าหมายจะถูกบรรจุไว้ในแผนระดับสูงสุดที่จะเผยแพร่ในเดือนมีนาคม 2026

Carbonbrief  ประเมินว่าจีนมีแนวโน้มจะทำได้เพียงการลดความเข้มการปล่อยคาร์บอนราว 12% จากปี 2020 ถึง 2025 ซึ่งชะลอตัวลงอย่างชัดเจนเมื่อเทียบกับช่วงก่อนหน้า โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติจนถึงปี 2024 และการคาดการณ์ว่าการปล่อยคาร์บอนจากภาคพลังงานจะเพิ่มขึ้นเล็กน้อยในปี 2025 การปล่อยคาร์บอนรวมอาจยังลดลงในปีนี้

หากนับรวมการลดลงของการปล่อยจากกระบวนการผลิตปูนซีเมนต์ที่ลดลงด้วย การลดลง 12% จะต่ำกว่าเป้าหมายลดลง 18% ที่กำหนดไว้ในแผน 5 ปีฉบับที่ 14 และยังต่ำกว่าระดับที่จำเป็นต่อการรักษาเส้นทางให้สอดคล้องกับเป้าหมายปี 2030

เพื่อชดเชยช่องว่างและบรรลุเป้าหมายความเข้มการปล่อยปี 2030 จีนจำเป็นต้องตั้งเป้าราว 23% ในแผน 5 ปีฉบับถัดไป ดังนั้น เป้าหมายนี้จะเป็นบททดสอบสำคัญของความมุ่งมั่นของจีนในการรักษาคำมั่นด้านสภาพภูมิอากาศ

แผนจะยกระดับเป้าหมายพลังงานสะอาด หรือปูทางให้เกินเป้าหมายหรือไม่

การเร่งการลดการปล่อยคาร์บอนมีนัยต่อเป้าหมายพลังงานสะอาดด้วย เป้าหมายปัจจุบันคือ ให้พลังงานที่ไม่ใช่ฟอสซิลมีสัดส่วน 25% ของอุปทานพลังงานในปี 2030 จากระดับ 21% ที่คาดว่าจะทำได้ในปีนี้

การขยายตัวในระดับนี้จะเพียงพอสำหรับการลดความเข้มการปล่อยคาร์บอนที่จำเป็นใน 5 ปีถัดไป แต่จะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อการเติบโตของการใช้พลังงานชะลอลงอย่างมาก โดยต้องชะลอลงเหลือราว 1% ต่อปี จาก 4.1% ใน 5 ปีที่ผ่านมา (2019-2024) และจาก 3.7% ในช่วง 3 ไตรมาสแรกของปี 2025

อย่างไรก็ดี การเน้นภาคการผลิตในข้อเสนอแนะของคณะกรรมการกลางสำหรับแผน 5 ปีฉบับถัดไป แม้การใช้ไฟฟ้าแทนเชื้อเพลิง (electrification) จะช่วยลดความต้องการพลังงานขั้นต้นได้ ในช่วงแผน 5 ปีปัจจุบัน จีนได้ยกเลิกระบบควบคุมการใช้พลังงานรวมและความเข้มการใช้พลังงานทำให้แรงจูงใจของรัฐบาลท้องถิ่นในการจำกัดโครงการและอุตสาหกรรมที่ใช้พลังงานเข้มข้นลดลง

แม้สัดส่วนการเติบโตของความต้องการพลังงานรวมต่อการเติบโตของ GDP จะกลับไปสู่ระดับก่อนโควิด ซึ่งหมายถึงความต้องการพลังงานรวมเติบโต 2.5% ต่อปี สัดส่วนพลังงานที่ไม่ใช่ฟอสซิลก็ยังต้องเพิ่มเป็น 31% ภายในปี 2030 เพื่อส่งมอบการลดความเข้มการปล่อยคาร์บอนที่จำเป็น

จีนมีพื้นที่มากพอที่จะทำได้เกินกว่าเป้าหมายพลังงานที่ไม่ใช่ฟอสซิลหรือไม่ 

เนื่องจากการก่อสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์และเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำใหม่ในจีนมักใช้เวลา 5 ปีหรือมากกว่า โครงการที่มีโอกาสเสร็จทันปี 2030 จึงมีเพียงโครงการที่เริ่มดำเนินการแล้วเท่านั้น ทำให้ลมและแสงอาทิตย์เป็นทางเลือกการผลิตไฟฟ้าที่ติดตั้งได้รวดเร็วและสามารถเพิ่มพลังงานที่ไม่ใช่ฟอสซิลได้มากในช่วงแผน 5 ปีนี้

การจะเพิ่มสัดส่วนพลังงานที่ไม่ใช่ฟอสซิลให้สูงกว่ามากในปี 2030 จึงต้องอาศัยการเติบโตของพลังงานแสงอาทิตย์และพลังงานลมที่เร็วกว่าเป้าหมายที่ตั้งไว้ปัจจุบันอย่างมาก ทั้งแผนภาคไฟฟ้าของ NDRC สำหรับปี 2025-27 และ NDC ใหม่ของจีน ตั้งเป้าเพิ่มกำลังการผลิตแสงอาทิตย์และลมราว 200GW ต่อปี ซึ่งต่ำกว่าระดับ 360GW ที่ทำได้ในปี 2024 อย่างมาก

เมื่อเร็วๆ นี้ ระหว่างที่คณะสื่อมวลชนไทยได้ลงพื้นที่ดูงานในสามจุดสำคัญผ่านโครงการ OR Press Trip 2025 โดย บริษัท ปตท. น้ำมันและการค้าปลีก จำกัด (มหาชน) หรือ OR โดย ดร.ไพจิตร วิบูลย์ธนสาร รองประธานและเลขาธิการหอการค้าไทยในจีน ได้ให้มุมที่น่าสนใจว่า “สิ่งแวดล้อม” เป็นหนึ่งในโจทย์หลักที่จีนให้ความสำคัญอย่างจริงจัง โดยเฉพาะมิติด้านพลังงานซึ่งสะท้อนให้เห็นได้ชัดในชีวิตประจำวันของประชาชนในเมืองใหญ่ของจีนซึ่งเป็นผลจากความพยายามของจีนในการปรับโครงสร้างระบบพลังงานและการคมนาคมอย่างต่อเนื่อง

จีนเร่งเปลี่ยนผ่านจากยานยนต์เครื่องยนต์สันดาปไปสู่รถยนต์ไฟฟ้า และในระยะต่อไปยังมองไปถึงการใช้พลังงานไฮโดรเจนและรูปแบบพลังงานใหม่อื่น ๆ ควบคู่กับการเพิ่มพื้นที่สีเขียวและการปลูกต้นไม้ในเขตเมือง เพื่อปรับโครงสร้างเมืองให้สอดคล้องกับเป้าหมายด้านสิ่งแวดล้อมในระยะยาว

แนวคิดดังกล่าวสะท้อนผ่านการพัฒนาเมืองของจีนที่ขยับจากแนวคิด “สวนในเมือง” ไปสู่ “เมืองในป่า” ซึ่งเป็นแนวคิดที่ประธานาธิบดีสี จิ้นผิง เคยกล่าวถึงตั้งแต่ปี 2018 และต่อมาหลายเมืองใหญ่ได้นำไปปรับใช้จริง ส่งผลให้เมืองมีพื้นที่สีเขียวมากขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม แนวคิดนี้ยังถูกต่อยอดไปสู่ภาคอสังหาริมทรัพย์ โดยได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐ เช่น กรณีโครงการ “ต้นไม้พันต้น” ในเซี่ยงไฮ้ ที่ใช้พื้นที่สีเขียวเป็นแกนหลักของการพัฒนา จนกลายเป็นหนึ่งในสถานที่ท่องเที่ยวสำคัญของเมืองในปัจจุบัน

ดร.ไพจิตรยังสะท้อนลักษณะเฉพาะของการขับเคลื่อนนโยบายจีนว่า จุดแข็งอยู่ที่ “ความชัดเจนของเป้าหมายและการลงมือทำจริง” โดยยกตัวอย่างช่วงที่จีนเดินหน้าเทคโนโลยี 5G ซึ่งรัฐบาลแสดงจุดยืนอย่างชัดเจนว่า หากผู้บริหารระดับสูงรายใดไม่พร้อมขับเคลื่อนตามเป้าหมาย ก็พร้อมเปิดทางให้ผู้อื่นที่มีความพร้อมเข้ามารับบทบาทแทน

จีนรู้ว่าต้องการบรรลุอะไร และเป้าหมายเหล่านั้นถูกเชื่อมโยงเข้ากับแผนพัฒนาอย่างเป็นรูปธรรม ไม่ใช่เพียงถ้อยคำเชิงนโยบายความชัดเจนของจังหวะและทิศทางเช่นนี้ คือปัจจัยสำคัญที่ทำให้จีนสามารถเดินหน้าโครงการขนาดใหญ่ได้อย่างต่อเนื่อง

แผนจะกำหนด “เพดาน” การใช้ถ่านหิน

ในปี 2020 สี จิ้นผิง ให้คำมั่นว่าจีนจะค่อย ๆ ลดการใช้ถ่านหิน ในช่วงปี 2026-2030 ซึ่งอาจตีความได้ว่า ต้องเริ่มลดลงตั้งแต่ปี 2026 หรืออาจหมายถึงต้องลดให้ต่ำกว่าระดับปี 2025 ภายในปี 2030 ซึ่งในทางปฏิบัติจะหมายความว่าการใช้ถ่านหินต้องแตะจุดสูงสุดราวช่วงกึ่งกลางของช่วงแผน 5 ปี หรือก็คือราวปี 2027-2028

หน่วยงานวิจัยด้านพลังงานภายใต้คณะกรรมการพัฒนาและปฏิรูปแห่งชาติ (NDRC) เคยระบุก่อนหน้านี้ว่า การใช้ถ่านหินและน้ำมันจะเข้าสู่จุดสูงสุดราวกึ่งกลางของช่วงแผน 5 ปีถัดไป หรือก็คือปี 2027-2028 ขณะที่สมาคมถ่านหินจีน (China Coal Association) เสนอเป้าหมายที่ช้ากว่าเล็กน้อย คือปี 2028

สำหรับน้ำมัน เมื่อการใช้น้ำมันในภาคขนส่งลดลงจากแรงขับของรถยนต์ไฟฟ้า (EV) รถไฟ และระบบขนส่งคาร์บอนต่ำอื่น ๆ การใช้น้ำมันจึงคาดว่าจะเข้าสู่จุดสูงสุดในเร็ว ๆ นี้ หรืออาจเข้าสู่จุดสูงสุดไปแล้ว

บริษัทน้ำมันของรัฐ CNPC คาดว่าการใช้น้ำมันของจีนจะเข้าสู่จุดสูงสุดในปี 2025 ที่ 770 ล้านตัน ขณะที่ซิโนเปค (Sinopec) มองว่าความต้องการวัตถุดิบป้อนอุตสาหกรรมปิโตรเคมีที่ยังต่อเนื่องจะทำให้การใช้น้ำมันเติบโตไปจนถึงปี 2027 ก่อนจะเข้าสู่จุดสูงสุดที่ 790-800 ล้านตัน

การควบคุมคาร์บอนจะป้องกันการดีดกลับได้หรือไม่

Carbonbrief รายงานว่า เมื่อเป้าหมายหลักคือทำให้การปล่อยก๊าซถึงจุดสูงสุดก่อนปี 2030 อาจเกิดแรงจูงใจอย่างแรงให้รัฐบาลมณฑลและภาคอุตสาหกรรมเพิ่มการปล่อยในช่วงต้นของแผน 5 ปี เพื่อล็อกระดับการปล่อยฐาน (baseline) ให้สูงขึ้น

แนวทางนี้ในภาษาจีนเรียกว่า “storming the peak” และมีคำเตือนเกี่ยวกับพฤติกรรมดังกล่าวมาตั้งแต่สี จิ้นผิง ประกาศเป้าหมายการปล่อยคาร์บอนถึงจุดสูงสุดในปี 2020 แต่การเน้น “การทำให้ถึงจุดสูงสุด” กลับยิ่งเพิ่มขึ้น จากการประกาศล่าสุดเรื่องการส่งเสริมให้การใช้ถ่านหินและน้ำมันถึงจุดสูงสุด รวมถึงเป้าหมายการลดการปล่อยปี 2035 ที่คำนวณจากระดับสูงสุด

คำตอบเชิงนโยบายต่อเรื่องนี้คือ การสร้างระบบควบคุมทั้ง “ความเข้มการปล่อยคาร์บอน” และ “การปล่อย CO2 รวม” ซึ่งเรียกว่า “การควบคุมคาร์บอนแบบคู่” (dual control of carbon) โดยต่อยอดจากระบบก่อนหน้าที่เรียกว่า “การควบคุมพลังงานแบบคู่” (dual control of energy) ซึ่งเน้นการควบคุมการใช้พลังงาน ทั้งคณะรัฐมนตรีจีน (State Council) และคณะกรรมการกลางพรรคคอมมิวนิสต์ได้กำหนดเป้าหมายให้ “ทำให้ระบบการควบคุมคาร์บอนแบบคู่ใช้งานได้จริง” ในช่วงแผน 5 ปีฉบับที่ 15

อย่างไรก็ตาม เอกสารนโยบายต่าง ๆ ระบุถึงการสร้างระบบการควบคุมคาร์บอนแบบคู่ในช่วงแผน 5 ปี มากกว่าการทำให้ระบบเริ่มใช้งานตั้งแต่ต้นช่วงแผน

บทวิเคราะห์ของ China Daily ต่อข้อเสนอแนะของคณะกรรมการกลาง ระบุว่าจำเป็นต้องมีความคืบหน้าที่เป็นรูปธรรม ใน 5 ด้านเพื่อจัดตั้งระบบจริง รวมถึงการประเมินเป้าหมายคาร์บอนของรัฐบาลท้องถิ่น และการจัดการคาร์บอนสำหรับอุตสาหกรรมและภาคธุรกิจ

รัฐบาลจีนกำหนดเป้าหมายรายปีสำหรับการลดความเข้มการปล่อยคาร์บอนเป็นครั้งแรกในปี 2024 แต่ไม่ได้กำหนดเป้าหมายสำหรับปี 2025 ซึ่งสะท้อนว่า ยังไม่มีความพร้อมที่จะเริ่มควบคุมความเข้มการปล่อยคาร์บอนอย่างจริงจัง และยิ่งไม่พร้อมสำหรับการควบคุมการปล่อยคาร์บอนรวม

หากระบบยังไม่ถูกวางให้พร้อมตั้งแต่ต้นช่วงแผน 5 ปี พร้อมเป้าหมายที่ชัดเจน ก็อาจเปิดช่องให้รัฐบาลท้องถิ่นผลักดันให้การปล่อยเพิ่มขึ้นในระยะแรก และอาจถึงขั้นมีแรงจูงใจให้เพิ่ม หากคาดว่าหลังจากนั้นจะถูกควบคุมเข้มงวด

แผนจะจำกัดการเติบโตของไฟฟ้าถ่านหินและอุตสาหกรรมเคมีหรือไม่

ในช่วงแผน 5 ปีปัจจุบัน ผู้นำจีนเปลี่ยนจากการให้คำมั่นว่าจะควบคุมอย่างเข้มงวดการสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินใหม่ ไปสู่การสนับสนุนอย่างจริงจัง

หากพลังงานสะอาดยังเติบโตในอัตราที่ทำได้ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา จะไม่เหลือพื้นที่ให้การผลิตไฟฟ้าจากถ่านหินและก๊าซขยายตัวได้อีก แม้ว่าจะมีการสร้างกำลังการผลิตใหม่ก็ตาม ความต้องการผลิตไฟฟ้าจากเชื้อเพลิงฟอสซิลที่ทรงตัวหรือปรับลดลง จะทำให้จำนวนชั่วโมงเดินเครื่องของโรงไฟฟ้าแต่ละแห่งลดลงอย่างมาก และบั่นทอนความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจของโรงไฟฟ้าเหล่านั้น

นักวิจัยจาก China Energy Investment Corporation ซึ่งเป็นผู้ดำเนินการโรงไฟฟ้าถ่านหินรายใหญ่อันดับ 2 ของจีน คาดว่ากำลังการผลิตไฟฟ้าถ่านหินของจีนอาจเพิ่มขึ้น 300GW จากสิ้นปี 2024 ถึงปี 2030 และจากนั้นจะทรงตัวที่ระดับดังกล่าวไปอีก 1 ทศวรรษ การคาดการณ์นี้ตั้งอยู่บนสมมติฐานว่า การผลิตไฟฟ้าจากถ่านหินจะยังเติบโตต่อเนื่องจนถึงปี 2030 และจากนั้นจึงค่อย ๆ ลดลงอย่างช้า ๆ

การเดินหน้าจนแล้วเสร็จของโครงการ 325GW ที่อยู่ระหว่างก่อสร้างและได้รับอนุญาตแล้ว ณ สิ้นปี 2024 รวมถึงกำลังการผลิตเพิ่มเติมอีก 42GW ที่ได้รับอนุญาตในช่วง 3 ไตรมาสแรกของปี 2025 อาจนำไปสู่การเพิ่มกำลังการผลิตที่มากกว่านี้อย่างมีนัยสำคัญ หากการปลดระวางกำลังการผลิตเดิมยังชะลอลง

ตามข้อมูลของ GlobalData จีนมีโครงการปิโตรเคมีมากกว่า 500 โครงการที่วางแผนไว้ถึงปี 2030 โดยราว 3 ใน 4 อยู่ระหว่างก่อสร้างแล้ว ดังนั้น การเพิ่มการปล่อยของภาคเคมีมีแนวโน้มจะดำเนินต่อไปในช่วงไม่กี่ปีข้างหน้า ขณะที่การบรรลุเป้าหมายและคำมั่นปี 2030 ของจีนจะต้องอาศัยการสกัดกั้น ภาคส่วนนี้และทำให้การปล่อยลดลงก่อนปี 2030 หรือไม่เช่นนั้นต้องทำให้ภาคส่วนอื่นลดการปล่อยได้มากพอที่จะชดเชยการเพิ่มขึ้นดังกล่าว