แกะช่องโหว่อสังหาฯไทย นอมินีลุกลาม โควตา 49% ยากตรวจสอบ

การเร่งกวาดล้างธุรกิจนอมินีและการถือครองอสังหาริมทรัพย์ของชาวต่างชาติในประเทศไทยตลอดช่วงปี 2568-2569 สะท้อนให้เห็นถึงความพยายามของภาครัฐในการจัดระเบียบตลาดอสังหาริมทรัพย์ โดยเฉพาะในพื้นที่ท่องเที่ยวสำคัญอย่างภูเก็ต เกาะสมุย และเกาะพะงัน ซึ่งเป็นจุดหมายปลายทางของนักลงทุนต่างชาติจากหลายประเทศ

อย่างไรก็ตาม แม้จะมีการบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มข้นมากขึ้น แต่ผู้เชี่ยวชาญและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องยังมองว่าปัญหาสำคัญไม่ได้อยู่เพียงแค่การตรวจจับผู้กระทำผิด หากแต่อยู่ที่ “ช่องโหว่เชิงโครงสร้าง” ของกฎหมายและระบบกำกับดูแล ที่ทำให้การลงทุนผ่านนอมินียังคงเป็นกิจกรรมที่มีแรงจูงใจทางเศรษฐกิจสูง

ปัญหาดังกล่าวครอบคลุมตั้งแต่บทบัญญัติตามมาตรา 94 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน การใช้บริษัทนอมินีเพื่อเลี่ยงข้อจำกัดการถือครองอสังหาริมทรัพย์ การหลีกเลี่ยงภาษีผ่านการโอนหุ้น ไปจนถึงข้อจำกัดในการตรวจสอบโควตาการถือครองคอนโดมิเนียมของชาวต่างชาติที่กฎหมายกำหนดไว้ไม่เกิน 49%

มาตรา 94 กฎหมายที่ถูกตั้งคำถามเรื่อง “แรงป้องปราม”

หนึ่งในประเด็นที่ถูกตั้งคำถามคือช่องโหว่ทางกฎหมายของมาตรา 94 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งกำหนดว่า หากชาวต่างชาติได้มาซึ่งที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อธิบดีกรมที่ดินสามารถสั่งให้จำหน่ายที่ดินดังกล่าวภายในระยะเวลาไม่น้อยกว่า 180 วัน แต่ไม่เกิน 1 ปี และหากไม่ดำเนินการตามกำหนด รัฐสามารถนำทรัพย์สินออกขายทอดตลาดได้

ในทางปฏิบัติ มาตรการดังกล่าวอาจดูเป็นบทลงโทษที่ชัดเจน แต่เมื่อพิจารณาในเชิงเศรษฐศาสตร์กฎหมาย กลับพบว่ากฎหมายไทยยังไม่ได้กำหนดบทลงโทษทางการเงินที่รุนแรงเพียงพอ

เหตุผลสำคัญคือ แม้ผู้ถือครองจะถูกตรวจพบว่าซื้อที่ดินโดยผิดกฎหมาย แต่หลังจากขายทรัพย์สินออกไปแล้ว ผู้กระทำผิดยังสามารถได้รับเงินต้นคืน รวมถึงผลกำไรจากส่วนต่างราคาที่ดินที่เพิ่มขึ้นตามภาวะตลาด กล่าวอีกนัยหนึ่ง หากราคาที่ดินปรับตัวสูงขึ้นตลอดช่วงเวลาที่ถือครอง ผู้ลงทุนอาจยังคงได้รับผลตอบแทน แม้สุดท้ายจะถูกบังคับให้ขายทรัพย์สินออกจากระบบ

ในด้านกฎหมายแล้วจึงถูกมองว่าแนวทางดังกล่าวขัดกับหลัก “ลาภมิควรได้” หรือหลักการที่ว่าผู้กระทำผิดไม่ควรได้รับประโยชน์จากการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเมื่อเปรียบเทียบกับต่างประเทศ จะเห็นความแตกต่างอย่างชัดเจน โดยบางประเทศเลือกใช้มาตรการที่เข้มข้นกว่าเพื่อทำลายแรงจูงใจในการกระทำผิด

ตัวอย่างเช่น ฟิลิปปินส์กำหนดให้การถือครองที่ดินโดยขัดต่อกฎหมายเป็นโมฆะและสามารถดำเนินมาตรการยึดทรัพย์ได้ ขณะที่แคนาดาใช้แนวทางให้คืนเฉพาะเงินลงทุนเดิม แต่กำไรที่เกิดขึ้นจากการซื้อขายอสังหาริมทรัพย์จะตกเป็นของรัฐ ผลคือผู้ลงทุนไม่มีแรงจูงใจในการใช้ช่องโหว่ทางกฎหมายเพื่อเก็งกำไรจากทรัพย์สิน

ตรงกันข้ามกับกรณีของไทยที่ยังมีคำถามว่า บทลงโทษในปัจจุบันเพียงพอหรือไม่ในการป้องกันการเข้ามาเก็งกำไรในตลาดที่ดิน โดยเฉพาะในพื้นที่ท่องเที่ยวที่ราคาที่ดินปรับตัวเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว

สมุย-พะงัน-ภูเก็ต จุดเสี่ยงสูงของเครือข่ายนอมินี

พื้นที่ท่องเที่ยวระดับโลกกำลังกลายเป็นสนามแข่งขันสำคัญของเงินทุนต่างชาติ โดยข้อมูลจากกรมพัฒนาธุรกิจการค้า (DBD) พบว่า จังหวัดสุราษฎร์ธานีมีบริษัทที่มีชาวต่างชาติร่วมถือหุ้นจำนวน 11,649 แห่ง สะท้อนให้เห็นถึงการเข้ามาของเม็ดเงินลงทุนจากต่างประเทศในระดับสูง

เมื่อเจาะลึกลงไปในแต่ละพื้นที่ พบว่าเกาะสมุยมีบริษัทที่ต่างชาติร่วมลงทุนถึง 8,213 แห่ง โดยนักลงทุนสัญชาติฝรั่งเศสเป็นกลุ่มใหญ่ที่สุด คิดเป็นสัดส่วนประมาณ 24%

ส่วนเกาะพะงันมีบริษัทต่างชาติร่วมหุ้น 3,213 แห่ง และนักลงทุนสัญชาติอิสราเอลครองสัดส่วนสูงสุดประมาณ 22% แม้ตัวเลขเหล่านี้ไม่ได้หมายความว่าบริษัททั้งหมดกระทำผิดกฎหมาย แต่หน่วยงานรัฐมองว่าเป็นพื้นที่ที่มีความเสี่ยงสูงและจำเป็นต้องได้รับการตรวจสอบอย่างเข้มข้น

ในปี 2569 ภาครัฐได้ยกระดับปฏิบัติการตรวจสอบเชิงรุก โดยนำเทคโนโลยี AI มาใช้วิเคราะห์ข้อมูลการจดทะเบียนบริษัทและธุรกรรมที่ดินจำนวนกว่า 40,000-50,000 รายการ เพื่อค้นหารูปแบบที่ผิดปกติ

ระบบดังกล่าวถูกออกแบบให้ตรวจจับสัญญาณความเสี่ยง เช่น บริษัทหลายแห่งใช้ที่อยู่เดียวกัน การถือหุ้นในลักษณะกระจุกตัว หรือผู้ถือหุ้นไทยที่มีฐานะทางการเงินไม่สอดคล้องกับมูลค่าหุ้นที่ถือครอง

หนึ่งในคดีสำคัญเกิดขึ้นในช่วงเดือนพฤษภาคม 2569 เมื่อเจ้าหน้าที่ลงพื้นที่ตรวจสอบกลุ่มธุรกิจพูลวิลล่าและโรงแรมหรูบนเกาะพะงัน ก่อนขยายผลสู่การตรวจสอบโครงสร้างการถือหุ้นและเส้นทางการเงิน ปฏิบัติการดังกล่าวนำไปสู่การอายัดและยึดทรัพย์สินที่เกี่ยวข้องกับเครือข่ายนอมินี รวมมูลค่ากว่า 200 ล้านบาท

กรณีดังกล่าวสะท้อนว่าปัญหานอมินีไม่ได้เป็นเพียงเรื่องการถือครองทรัพย์สิน แต่เชื่อมโยงกับโครงสร้างธุรกิจ การหลีกเลี่ยงกฎหมาย และผลกระทบต่อเศรษฐกิจในระดับพื้นที่โดยเฉพาะประเด็นราคาที่ดินที่ปรับตัวเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง จนคนท้องถิ่นจำนวนมากเริ่มเข้าถึงที่อยู่อาศัยได้ยากขึ้น

ปมใหญ่ “โควตาคอนโด 49%” ยังตรวจสอบได้ยาก

อีกประเด็นที่ถูกพูดถึงอย่างต่อเนื่องคือข้อกำหนดตามพระราชบัญญัติอาคารชุด ที่กำหนดให้ชาวต่างชาติถือครองห้องชุดในคอนโดมิเนียมได้ไม่เกิน 49% ของพื้นที่ขายทั้งหมดในแต่ละโครงการ

แม้กฎหมายจะกำหนดสัดส่วนไว้อย่างชัดเจน แต่ในทางปฏิบัติกลับมีข้อกังวลว่าการถือครองจริงอาจสูงกว่าที่ปรากฏในทะเบียน ช่องทางสำคัญคือการใช้บริษัทไทยเป็นตัวกลางถือครองห้องชุด เนื่องจากบริษัทที่มีผู้ถือหุ้นไทยไม่น้อยกว่า 51% จะถือเป็นนิติบุคคลสัญชาติไทยและสามารถซื้อห้องชุดในส่วนโควตาคนไทยได้ ปัญหาอยู่ที่ในหลายกรณี ผู้ถือหุ้นไทยอาจเป็นเพียงผู้ถือหุ้นในนาม ขณะที่ชาวต่างชาติเป็นผู้จัดหาเงินทุน ควบคุมการบริหาร และได้รับผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจทั้งหมด

ส่งผลให้ในทางทะเบียนสัดส่วนการถือครองยังเป็นไปตามกฎหมาย แต่ในทางข้อเท็จจริง ผู้ได้รับประโยชน์ที่แท้จริงอาจเป็นชาวต่างชาติ อุปสรรคสำคัญในการตรวจสอบคือประเทศไทยยังไม่มีฐานข้อมูลเจ้าของผลประโยชน์ที่แท้จริง (Beneficial Ownership) ที่เชื่อมโยงข้อมูลจากทุกหน่วยงานอย่างสมบูรณ์

ที่ผ่านมา การตรวจสอบมักอาศัยข้อมูลจากเอกสารการจดทะเบียนบริษัท ซึ่งสามารถจัดทำให้ดูถูกต้องตามกฎหมายได้ค่อนข้างง่าย ด้วยเหตุนี้ การตรวจสอบในปัจจุบันจึงเริ่มเปลี่ยนจากการดูเพียงโครงสร้างหุ้น 49:51 ไปสู่การตรวจสอบเส้นทางการเงิน แหล่งที่มาของเงินลงทุน และอำนาจควบคุมธุรกิจที่แท้จริง

เลี่ยงภาษีผ่าน “การโอนหุ้น” รัฐสูญรายได้หลายพันล้าน

นอกจากปัญหาการถือครองอสังหาริมทรัพย์แล้ว หน่วยงานด้านการบังคับใช้กฎหมายยังพบพฤติกรรมที่สร้างผลกระทบต่อรายได้ของรัฐโดยตรง

ข้อมูลจากกรมสอบสวนคดีพิเศษ (DSI) ระบุว่ากลุ่มบริษัทนอมินีจำนวนหนึ่งใช้วิธีเปลี่ยนมือทรัพย์สินผ่านการโอนหุ้น แทนการโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์โดยตรง กลไกดังกล่าวทำงานผ่านการจัดตั้งบริษัทขึ้นมาถือครองที่ดิน เมื่อมีการซื้อขายเปลี่ยนเจ้าของ จะไม่ไปจดทะเบียนโอนที่ดินที่กรมที่ดิน แต่เปลี่ยนผู้ถือหุ้นของบริษัทแทน

แม้ทรัพย์สินจะเปลี่ยนมือในทางปฏิบัติ แต่ธุรกรรมดังกล่าวไม่ถูกบันทึกในรูปแบบการโอนกรรมสิทธิ์อสังหาริมทรัพย์แบบปกติ ผลที่ตามมาคือรัฐสูญเสียรายได้จากค่าธรรมเนียมและภาษีที่ควรได้รับจากการซื้อขายที่ดิน

DSI ประเมินว่าความเสียหายจากพฤติกรรมดังกล่าวมีมูลค่าหลายพันล้านบาทต่อปี กรณีตัวอย่างที่ได้รับความสนใจคือการเข้าตรวจค้นสำนักงานกฎหมายและสำนักงานบัญชีแห่งหนึ่งในจังหวัดภูเก็ตเมื่อปลายปี 2567 ซึ่งพบการจัดตั้งบริษัทนอมินีให้กับชาวต่างชาติกว่า 60 บริษัท

คดีดังกล่าวกลายเป็นจุดเริ่มต้นของการขยายผลไปสู่การตรวจสอบเครือข่ายธุรกิจที่เชื่อมโยงกับการถือครองที่ดินและธุรกิจต้องห้ามหลายประเภท

บูรณาการหน่วยงาน ปิดช่องโหว่ระบบกำกับดูแล

อย่างไรก็ตาม การรับมือกับปัญหานอมินีในปัจจุบันไม่ได้อาศัยเพียงหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง แต่เป็นการทำงานร่วมกันระหว่างหลายองค์กร อย่างเช่นกรมพัฒนาธุรกิจการค้า (DBD) ทำหน้าที่คัดกรองบริษัทกลุ่มเสี่ยงและตรวจสอบโครงสร้างผู้ถือหุ้น กรมสอบสวนคดีพิเศษ (DSI) จะเป็นผู้รับผิดชอบคดีที่มีมูลค่าความเสียหายสูงหรือมีผลกระทบในวงกว้าง กรมที่ดินตรวจสอบประวัติการถือครองและดำเนินมาตรการตามมาตรา 94 รวมถึง สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.) ผลักดันให้ความผิดเกี่ยวกับนอมินีมีสถานะเป็นความผิดมูลฐาน เพื่อเพิ่มอำนาจในการอายัดและยึดทรัพย์ ขณะที่กรมสรรพากรตรวจสอบความสอดคล้องระหว่างรายได้ของผู้ถือหุ้นไทยกับมูลค่าหุ้นที่ถือครอง

แม้มาตรการเชิงรุกจะเริ่มเห็นผลมากขึ้น แต่โจทย์สำคัญยังคงอยู่ที่การปิดช่องโหว่ทางกฎหมาย การจัดทำฐานข้อมูลเจ้าของผลประโยชน์ที่แท้จริง และการเพิ่มบทลงโทษให้สร้างแรงป้องปรามอย่างแท้จริง

เพราะตราบใดที่การกระทำผิดยังคงมีโอกาสสร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ การใช้โครงสร้างนอมินีเพื่อเข้าถือครองอสังหาริมทรัพย์ไทยก็อาจยังคงเป็นปัญหาที่ต้องเผชิญต่อไปในระยะยาว ทั้งในมิติของความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ รายได้ภาครัฐ และโอกาสการเข้าถึงที่อยู่อาศัยของคนไทยที่ยังคงน่ากังวลในอนาคต