พรรคประชาชน ถอดรหัสงบลงทุนปี 70 จี้แก้ฮั้วประมูล-เลิกส่วยก่อสร้าง

นายสุรเชษฐ์ ประวีณวงศ์วุฒิ สส.บัญชีรายชื่อ พรรคประชาชน อภิปรายร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2570 โดยระบุว่า ต้องการถอดรหัสงบลงทุน เนื่องจากสถานการณ์งบประมาณของประเทศในขณะนี้น่าเป็นห่วง เชื่อว่าไม่ว่าฝ่ายค้านหรือฝ่ายรัฐบาลต่างก็อยากเห็นประเทศพัฒนา และอยากเห็นการลงทุนเพื่ออนาคต แต่เมื่อพิจารณาเอกสารงบประมาณของรัฐบาลปีนี้ กลับยังมองไม่เห็นอนาคตใหม่ เพราะรายจ่ายลงทุนอยู่ในระดับต่ำมาก คิดเป็นเพียง 20.8% ของวงเงินงบประมาณรวม 3.78 ล้านล้านบาท

ท้ังนี้ รายจ่ายลงทุนเป็นตัวเลขสำคัญ เพราะพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ มาตรา 20 (1) กำหนดให้รายจ่ายลงทุนต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี แต่มีข้อสังเกตว่า อาจมีความพยายามเลี่ยงกฎหมายผ่านการใช้ถ้อยคำที่คลุมเครือในเอกสารงบประมาณ โดยมีการใช้คำที่ใกล้เคียงกัน 3 คำ ได้แก่ รายจ่ายลงทุน ซึ่งเป็นคำที่ใช้ตามกฎหมาย งบลงทุน ซึ่งมีนิยามชัดเจนแต่คิดเป็นเพียง 13% ของงบประมาณ และ รายจ่ายเพื่อการลงทุน ที่สำนักงบประมาณระบุว่าเป็นงบลงทุน แต่กลับแตกต่างจากคำว่า รายจ่ายลงทุน ทำให้เกิดความกำกวมในการตีความ จึงตั้งคำถามว่าต้องการเลี่ยงกฎหมายหรือไม่

จี้แจงนิยาม 'รายจ่ายลงทุน' หลังพบตัวเลขไม่สอดคล้อง

นายสุรเชษฐ์กล่าวว่า สิ่งที่ชัดเจนคือ งบลงทุน ซึ่งมีสัดส่วนประมาณ 13% เป็นเพียงส่วนย่อยของรายจ่ายลงทุนที่มีประมาณ 21% และต้องผ่านเกณฑ์ขั้นต่ำ 20% ตามกฎหมาย ส่วนต่างประมาณ 8% คือจุดที่เกิดความคลุมเครือของนิยาม โดยมีการนำไปรายการไว้ในงบเงินอุดหนุนและงบรายจ่ายอื่น เช่น เงินชดเชยผลการขาดทุนจากการให้บริการขององค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.)

ถูกนับเป็นรายจ่ายลงทุน แต่ไม่นับเป็นงบลงทุน จึงตั้งคำถามว่าเป็นรายจ่ายลงทุนได้อย่างไร หากจะอธิบายว่าการชดเชยผลขาดทุนถือเป็นการลงทุน ก็ต้องอธิบายต่อว่าทำไมจึงนับเป็นรายจ่ายลงทุน แต่ไม่ถือเป็นงบลงทุน ทั้งที่เป็นเพียงการโอนเงินให้รัฐวิสาหกิจ ทำให้แต่ละรายการต้องตีความกันเองว่าจะนับอย่างไร และมองว่าเป็นการใช้ความกำกวมเพื่อนับตัวเลขให้ผ่านเกณฑ์

ตั้งข้อสังเกตงบกลาง ใช้นิยามลงทุนไม่ชัดเจน

นายสุรเชษฐ์กล่าวว่า ความไม่ชัดเจนยังเกิดขึ้นในส่วนของงบกลาง โดยมีการแบ่งสัดส่วนของงบสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ซึ่งตั้งไว้ 100,000 ล้านบาท แล้วนับเป็นงบลงทุนถึง 60% ทั้งที่ยังไม่ทราบว่าจะนำไปใช้ทำอะไร ขณะที่งบค่าใช้จ่ายเพื่อแก้ไขปัญหาและฟื้นฟูเศรษฐกิจ 12,000 ล้านบาท กลับไม่นับเป็นงบลงทุน แต่นับเป็นรายจ่ายลงทุน และยังใช้หลักเกณฑ์คิดในสัดส่วน 80% ไม่ใช่ 60%

อย่างไรก็ตาม ในการอภิปรายครั้งนี้จะวิเคราะห์เฉพาะส่วนที่สำนักงบประมาณเรียกว่างบลงทุน หมายถึง งบลงทุนมีสัดส่วน 13% ของงบประมาณทั้งหมด และลดลง 13% เมื่อเทียบกับปีที่ผ่านมา โดยเมื่อเปรียบเทียบงบลงทุนปี 2569 กับปี 2570 รวมถึงงบลงทุนของ 4 กรมหลักที่ได้รับงบลงทุนสูงสุดมาโดยตลอด จะเห็นว่างบลงทุนลดลงจริง

นายสุรเชษฐ์กล่าวว่า แม้ฝ่ายบริหารจะตั้งงบลงทุนในระดับต่ำ แต่ฝ่ายนิติบัญญัติไม่ควรปล่อยผ่าน เพราะการพิจารณางบลงทุนไม่ควรมองเพียงว่ายิ่งมากยิ่งดี แต่ต้องพิจารณาต่อว่าเป็นการลงทุนที่สร้างอนาคตให้ประเทศได้จริงหรือไม่ รวมทั้งต้องพิจารณาว่างบประมาณถูกจัดสรรไปในด้านใด ควรเพิ่มหรือลดด้านใด และต้องตรวจสอบด้วยว่าภาษีของประชาชนถูกนำไปช่วยกลุ่มใดเป็นพิเศษหรือไม่

ชี้งบถนนยังครองสัดส่วนสูงสุด

เมื่อเปรียบเทียบรายละเอียดงบลงทุนปี 2569 กับปี 2570 ในระดับรายการ พบว่าสัดส่วนการลงทุนแทบไม่เปลี่ยนแปลง โดยงบด้านถนนยังเป็นการลงทุนหลักของภาครัฐ รองลงมาคือการบริหารจัดการน้ำ ส่วนการลงทุนด้านอื่นมีสัดส่วนค่อนข้างน้อย ขณะที่งบก่อสร้างอาคารราชการลดลงอย่างชัดเจน จากเดิมที่อยู่อันดับ 3 ในปีที่ผ่านมา ลดลงมาอยู่อันดับ 5 ซึ่งถือเป็นสัญญาณที่ดี และเป็นผลจากการตัดงบก่อสร้างอาคารกระทรวงคมนาคม ทำให้ประหยัดงบประมาณได้ 3,945 ล้านบาท

นายสุรเชษฐ์ กล่าวอีกว่า เมื่อพิจารณางบลงทุนด้านถนน ซึ่งเป็นงบลงทุนก้อนใหญ่ที่สุด พบว่า 99.2% อยู่ในความรับผิดชอบของ นายพิพัฒน์ รัชกิจประการ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม และหากติดตามการแบ่งอำนาจของรัฐมนตรีในกระทรวงคมนาคมตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน จะพบว่างบถนนอยู่ในความรับผิดชอบของนายพิพัฒน์มาโดยตลอด เนื่องจากเป็นขุมทรัพย์ทางการเมืองที่สำคัญของรัฐบาลทุกยุคทุกสมัย จึงมักเป็นตำแหน่งที่รัฐมนตรีสายสำคัญได้รับมอบหมาย เพราะเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์จากโครงการก่อสร้าง

ประเทศไทยใช้งบลงทุนด้านถนนในสัดส่วนที่สูงมากเมื่อเทียบกับการลงทุนด้านอื่น จนกรมทางหลวงไม่สามารถดูแลได้ทั้งหมด จึงต้องมีกรมทางหลวงชนบทเข้ามารับผิดชอบเพิ่มเติมอีกประมาณ 50,000 ล้านบาทต่อปี แตกต่างจากหลายประเทศที่มีหน่วยงานส่วนกลางเพียงหน่วยงานเดียว และหากดูแลไม่ทั่วถึงก็จะกระจายภารกิจและงบประมาณไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ประเทศไทยยังคงรวมอำนาจและงบประมาณไว้ที่ส่วนกลาง ทำให้งบถนนกลายเป็นแหล่งงบประมาณสำคัญของพรรคการเมืองที่เป็นแกนนำรัฐบาล หรือใช้เป็นปัจจัยในการจัดตั้งรัฐบาล

ชี้ผู้รับเหมารายเล็กวิกฤต แต่ผู้รับเหมาชั้นพิเศษยังได้งานต่อเนื่อง

ขณะนี้ผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมก่อสร้างจำนวนมากกำลังเผชิญปัญหา ทั้งจากงบลงทุนที่ลดลง งานใหม่ที่มีน้อยลง รวมถึงต้นทุนค่าน้ำมันและวัสดุก่อสร้างที่ปรับตัวสูงขึ้น ทำให้ผู้ประกอบการแข่งขันกันรุนแรง บางรายอาจต้องทิ้งงานเมื่อรับงานแล้วไม่สามารถดำเนินการต่อได้

อย่างไรก็ตาม ยังมีกลุ่มผู้ประกอบการที่ยังได้รับโครงการอย่างต่อเนื่อง ได้แก่ ผู้ประกอบการงานก่อสร้างที่ได้รับการขึ้นทะเบียนสาขางานก่อสร้างทางและสะพานพิเศษ หรือที่เรียกว่า ผู้รับเหมาชั้นพิเศษ ซึ่งปัจจุบันมีอยู่ 83 ราย แม้บางรายจะไม่ได้รับงานก่อสร้างโดยตรงแล้ว แต่ยังสามารถใช้ชื่อในการรับงานหรือแบ่งผลประโยชน์ได้ โดยกล่าวอ้างว่า นายกรัฐมนตรีทราบเรื่องนี้เป็นอย่างดี เพราะบริษัทของครอบครัวนายกรัฐมนตรีก็เป็นหนึ่งในผู้รับเหมาชั้นพิเศษดังกล่าว

นายสุรเชษฐ์กล่าวเพิ่มว่า ผู้รับเหมาชั้นพิเศษได้รับโครงการจำนวนมากอย่างต่อเนื่อง โดยปีงบประมาณ 2569 มีโครงการใหม่ 69 โครงการ และปีงบประมาณ 2570 เพิ่มเป็น 70 โครงการ จึงเป็นที่มาของรหัส 6970 แม้งบลงทุนโดยรวมจะลดลง แต่ผู้รับเหมาชั้นพิเศษกลับมีโครงการเพิ่มขึ้น ได้รับวงเงินงบประมาณปีนี้รวม 8,385 ล้านบาท และสร้างภาระผูกพันสำหรับปีต่อ ๆ ไปอีก 51,846 ล้านบาท ซึ่งเป็นโครงการที่เปิดให้เฉพาะผู้รับเหมาชั้นพิเศษเข้าร่วม ขณะที่ผู้ประกอบการรายอื่นไม่สามารถแข่งขันได้

ตั้งข้อสังเกต 10 โครงการใช้งบปีแรกต่ำกว่าเกณฑ์

นายสุรเชษฐ์กล่าวว่า เมื่อปีนี้งบลงทุนลดลง หากดำเนินการตามหลักเกณฑ์ปกติ จำนวนโครงการใหม่อาจไม่เพียงพอ จึงมีการใช้วิธีตั้งงบประมาณปีแรกต่ำกว่าหลักเกณฑ์ โดยอธิบายว่า เดิมสำนักงบประมาณกำหนดให้โครงการใหม่ต้องตั้งงบประมาณปีแรกไม่น้อยกว่า 20% ของวงเงินโครงการ เพื่อป้องกันการตั้งงบปีแรกต่ำแล้วผลักภาระงบประมาณไปยังรัฐบาลในอนาคต ต่อมาปรับลดเกณฑ์เหลือ 15%

อย่างไรก็ตาม ในปีงบประมาณ 2570 มี 10 โครงการที่ไม่ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ดังกล่าว โดยตั้งงบปีแรกไว้เพียง 10% ของวงเงินโครงการ ทั้งที่เกณฑ์กำหนดไว้ 15% และทั้ง 10 โครงการเป็นโครงการของผู้รับเหมาชั้นพิเศษทั้งหมด จึงตั้งข้อสังเกตว่าการตั้งงบในลักษณะดังกล่าวเป็นการทำให้มีจำนวนโครงการใหม่มากขึ้น ทั้งที่หากดำเนินการตามเกณฑ์เดิม อาจต้องตัดโครงการออกถึง 6 โครงการ

พรรคประชาชนจึงตั้งคำถามต่อการดำเนินการดังกล่าว และเห็นว่าต้องติดตามว่าจะมีการเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อยกเว้นการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์หรือไม่ พร้อมตั้งคำถามว่า การกำหนดงบประมาณในลักษณะนี้เกิดจากสำนักงบประมาณ กรมทางหลวง ฝ่ายการเมือง หรือเกิดจากความร่วมมือของทุกฝ่าย โดยเรียกร้องให้ข้าราชการยึดหลักเกณฑ์และไม่ดำเนินการที่เอื้อประโยชน์ให้ผู้รับเหมาชั้นพิเศษ

ย้ำผู้รับเหมาชั้นพิเศษแข่งขันกันน้อย เปิดทางรายใหม่ยาก

นายสุรเชษฐ์กล่าวว่า ประเด็นสำคัญของการได้เป็นผู้รับเหมาชั้นพิเศษ คือเมื่อได้รับการขึ้นทะเบียนแล้วแทบไม่ต้องแข่งขันกันอย่างแท้จริง แต่เป็นการแบ่งโครงการกันมากกว่า โดยจากข้อมูลการประมูลพบว่า ผู้ชนะในแต่ละโครงการเสนอราคาต่ำกว่าราคากลางเพียงเล็กน้อย ค่าเฉลี่ยส่วนต่างระหว่างราคากลางกับราคาที่ชนะการประมูลอยู่ที่เพียง 0.08% จึงตั้งคำถามว่าเป็นการแข่งขันกันจริงหรือเป็นการแบ่งโครงการกัน

ขณะเดียวกัน ผู้ประกอบการรายอื่นยังถูกกีดกันไม่ให้เข้าสู่กลุ่มผู้รับเหมาชั้นพิเศษ โดยยกตัวอย่างผู้รับเหมาชั้น 1 ซึ่งเป็นระดับสูงสุดก่อนเลื่อนเป็นผู้รับเหมาชั้นพิเศษ แต่ในปีที่ผ่านมา กรมทางหลวงเปิดโอกาสให้ใช้ผลงานเพื่อเลื่อนชั้นเพียง 1 โครงการ ทำให้ผู้ประกอบการที่ต้องการเลื่อนชั้นต้องเสนอราคาต่ำกว่าราคากลางถึง 18% เพื่อให้ได้รับงานและใช้เป็นผลงานประกอบการเลื่อนชั้น

นายสุรเชษฐ์กล่าวว่า แม้จะมองว่าการเสนอราคาต่ำกว่าราคากลางทำให้รัฐประหยัดงบประมาณ แต่ในทางปฏิบัติส่วนลดถึง 18% ถือว่าสูงเกินไป หากผู้รับเหมาดำเนินงานในราคาดังกล่าวจริง ย่อมกระทบต่อต้นทุน และอาจนำไปสู่การลดคุณภาพงานหรือการทิ้งงานในภายหลัง ทำให้ภาครัฐต้องใช้งบประมาณและเวลาในการแก้ไขปัญหาเพิ่มเติม ขณะที่ประชาชนก็ไม่สามารถใช้ประโยชน์จากโครงการได้ตามกำหนด

นอกจากนี้ยังกล่าวว่า สาเหตุที่ผู้รับเหมาต้องเสนอราคาประมาณ 450 ล้านบาท เป็นเพราะวงเงินดังกล่าวเป็นเกณฑ์ขั้นต่ำของผลงานต่อ 1 สัญญา สำหรับใช้ประกอบการเลื่อนเป็นผู้รับเหมาชั้นพิเศษ หากเสนอราคาต่ำกว่านี้ก็ไม่สามารถใช้ผลงานดังกล่าวได้ แต่หากเสนอราคาสูงกว่านี้ก็อาจแพ้การประมูล เนื่องจากการแข่งขันเพื่อเลื่อนชั้นยังมีอยู่จริง เพราะกรมทางหลวงเปิดโอกาสให้เลื่อนชั้นน้อยมาก

สำหรับปีงบประมาณ 2570 มีโครงการที่ใช้เป็นผลงานเลื่อนชั้นเพียง 1 โครงการ อยู่ในจังหวัดนราธิวาส จึงเห็นว่าควรติดตามผลการประมูลว่าจะมีการเสนอราคาใกล้ระดับดังกล่าวอีกหรือไม่ พร้อมยืนยันว่าไม่ได้คัดค้านการแบ่งชั้นผู้รับเหมา แต่เห็นว่าระบบควรได้รับการปรับปรุงครั้งใหญ่ โดยผู้รับเหมาชั้นพิเศษควรแข่งขันกันจริง มีระบบเลื่อนชั้นและลดชั้นตามศักยภาพ เปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการรายใหม่เข้าสู่ตลาดได้ง่ายขึ้น หากมีผลงานที่มีคุณภาพ ไม่ใช่ปิดกั้นการแข่งขันไว้เฉพาะผู้รับเหมากลุ่มเดิม

จี้แก้ปัญหาฮั้วประมูลก่อนปรับราคากลาง

นายสุรเชษฐ์กล่าวว่า หากรัฐบาลร่วมกับฝ่ายค้านผลักดันให้เกิดการแข่งขันอย่างแท้จริงในกลุ่มผู้รับเหมาชั้นพิเศษ สภาก็ควรสนับสนุนงบประมาณ แต่ภายใต้สถานการณ์ปัจจุบันที่ส่วนต่างระหว่างราคากลางกับราคาที่ชนะประมูลเฉลี่ยเพียง 0.08% หากรัฐบาลจะปรับราคากลางให้สูงขึ้น ย่อมไม่เหมาะสม เพราะแม้ว่าต้นทุนก่อสร้างจะเพิ่มขึ้นจริง แต่หากยังมีปัญหาการฮั้วประมูล ผู้ที่จะได้รับประโยชน์ไม่ใช่ผู้รับเหมา แต่เป็นผู้ที่เรียกรับผลประโยชน์จากโครงการ

ทั้งนี้ จึงควรเร่งแก้ไขปัญหาการฮั้วประมูลก่อนการปรับราคากลาง พร้อมยกตัวอย่างว่า ปัจจุบันผู้รับเหมาจำนวนมากประสบภาวะขาดทุนจากต้นทุนวัสดุก่อสร้างและราคาน้ำมันที่ปรับตัวสูงขึ้น แต่หากไม่มีภาระเรื่องค่าตอบแทนหรือผลประโยชน์แอบแฝง ก็เชื่อว่าหลายรายยังสามารถดำเนินธุรกิจต่อได้ และเมื่อการแข่งขันเป็นไปตามกลไกตลาดแล้ว จึงค่อยพิจารณาปรับราคากลางให้สอดคล้องกับต้นทุนที่แท้จริง

ในช่วงท้าย นายสุรเชษฐ์เรียกร้องให้ยุติการเรียกรับส่วยก่อสร้าง และไม่ให้มีผู้ใดนำชื่อไปแอบอ้าง พร้อมยืนยันว่า หากรัฐบาลดำเนินการอย่างจริงจัง ฝ่ายค้านก็พร้อมสนับสนุนการปฏิรูประบบจัดซื้อจัดจ้างและสร้างการแข่งขันที่เป็นธรรมในอุตสาหกรรมก่อสร้างต่อไป