หนี้สาธารณะอีก 3 ปีจะทะลุ 65%

นายสมหมาย ภาษี อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ในรัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา และในฐานะผู้เชี่ยวชาญด้านเงินกู้ และเป็นอดีตผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) กระทรวงการคลัง ได้นำเสนอบทความเมื่อวันที่ 17 มิถุนายน 2563  โดยมีเนื้อหาน่าสนใจตอนหนึ่งระบุถึงการก่อหนี้ของรัฐบาล และปัญหาหนี้สาธารณะ  ที่จะตามมาอีก 3 ปี ( 2564-2566) ดังนี้ .....

ผู้อ่านส่วนใหญ่คงจะเห็นด้วยกับการเติบโตของเศรษฐกิจไทยที่อย่างเก่งก็แค่สามารถดึงให้จีดีพีในปี 2566 มีมูลค่า 16.9 ล้านล้านบาท เท่ากับ จีดีพีในปี 2562 แล้วมาดูว่า เราจะเห็นอะไรบ้างในอีก 3 ปีข้างหน้า

ประการแรก คนจนของประเทศที่มีสถิติเห็นชัดอยู่ในขณะนี้ว่ามีกี่ล้านคนจะยิ่งจน ลงไปกว่าเดิม เพราะรายได้ประชาชาติที่จะเพิ่มขึ้นในอีก 3 ปีข้างหน้า (2564 - 66) เพื่อให้จีดีพี กลับฟื้นมาเท่าเดิมในปี 2562 นั้น จะตกอยู่ในหมู่คนชั้นกลางและคนรวยมากกว่าคนจน เพราะรัฐบาลไม่เคยมีมาตรการในการกระจายรายได้ โดยเฉพาะมาตรการด้านภาษีให้เห็น กระทรวงการคลังก็คงไม่สามารถคิดนโยบายและมาตรการใหญ่ๆ ออกมาได้ เพราะที่ผ่านมา สองสามปีนี้ก็เชี่ยวชาญแต่เฉพาะมาตรการแจกเงินคนจนเท่านั้น ผลที่จะเกิดขึ้นจากเรื่องนี้ตามมา คือ หนี้ครัวเรือนของไทยที่กำลังจะสูงกว่า 80% ของจีดีพีจะมีอัตราเพิ่มสูงขึ้นอีกปีละ 1.5% เป็นอย่างน้อย และแน่นอนที่สุดปัญหาสังคมที่มีมากขึ้น และเลวร้ายลงทุกวัน ก็จะยิ่งเพิ่มความรุนแรงตามมา

ประการที่สอง รัฐบาลจะถึงทางตันในการกู้เงินมาใช้จ่ายในงบประมาณประจำปีต่อจากนี้เนื่องด้วยรายได้จากภาษีอากรที่จะเก็บได้แต่ละปีจากนี้ไปอีก 3 ปี จะไม่เพิ่มขึ้นจากที่เคยเก็บได้ถึง 2.563 ล้านล้านบาท ในปีงบประมาณ 2562 แต่ความต้องการในการเพิ่มงบประมาณการใช้จ่ายประจำปียิ่งมีมากขึ้น งบที่ต้องเพิ่มมากขึ้นอย่างมากผิดปกติ ตั้งแต่ปีหน้าคืองบใช้หนี้เงินกู้ของรัฐบาล โดยเฉพาะการใช้หนี้เงินกู้ก้อนใหญ่ 1 ล้านล้านบาท เพื่อเข้าไปช่วยบรรเทาและเยียวยาประชาชนในปีนี้ ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2564 รัฐบาลก็มีภาระ ต้องใช้หนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยอยู่แล้ว

อย่าลืมว่า ภาระหนี้ระยะยาวที่เป็นของเก่าที่รัฐบาลต้องรับมามีมากอยู่แล้ว นับตั้งแต่หนี้ เงินกู้เพื่อชดใช้ความเสียหายของ FIDE จากภาวะวิกฤตต้มยำกุ้งในปี 2540 ที่ยังมีภาระหนี้อยู่ถึง 750,000 ล้านบาท หนี้โครงการรับจำนำข้าวเปลือกที่เกิดขึ้นเมื่อ 7 ปีที่แล้ว ที่อาจเหลือภาระหนี้ที่ต้องชำระอีกไม่น้อยกว่า 350,000 ล้านบาท และมาคราวนี้ภาระหนี้โควิด 19 ที่รัฐจะต้องรับใช้ หนี้ตั้งแต่ปีหน้าเป็นต้นไปอีก 1 ล้านล้านบาท

ผลที่จะเกิดขึ้นจากความบีบคั้นทางการคลังภาครัฐก็ คือ จะทำให้รัฐบาลต้องกู้เงินมา ชดเชยงบประมาณการขาดดุลแต่ละปีมากขึ้นแบบเอาไม่อยู่ ซึ่งรัฐบาลจะต้องตกอยู่ในภาวะที่ไม่สามารถทำได้ตามกรอบของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561

ตามปกติรัฐบาลไทยบริหารหนี้ของประเทศชาติไม่ต่างจากการบริหารหนี้ของ คนจนทั้งประเทศหรือธุรกิจทั่วไปเขาทำกันนั่นแหละ คือในแต่ละปีรัฐบาลต้องจัดตั้ง งบประมาณชำระหนี้ครบถ้วนทั้งต้นและดอกเบี้ย แต่ในอีกด้านหนึ่ง ความต้องการกู้เงินใหม่ที่เป็นหนี้ใหม่เพื่อชดเชยการคลังขาดดุลที่มากขึ้นทุกปีนั้น จะรวมวงเงินกู้ที่กู้มาเพื่อใช้หนี้เก่าในปีงบประมาณนั้นส่วนหนึ่งเข้าไปด้วยทุกปี โดยคนทั่วไปไม่เคยได้รู้เห็นกัน

ในปีงบประมาณประจำปี 2563 นี้ นอกจากเงินกู้พิเศษตาม พ.ร.ก. กู้เงิน 1 ล้านล้านบาทแล้วยังมีเงินกู้ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2563 ที่ตั้งไว้อีกจำนวน 469,000 ล้านบาท ซึ่งยังไงเสียรัฐบาลต้องกู้เต็มตามนั้น แต่ในปีงบประมาณประจำปี 2564 ที่จะเริ่มในเดือนตุลาคม 2563 หรือในอีก 3 เดือนครึ่งข้างหน้านี้ซึ่งจากการคาดการณ์ผลการจัดเก็บรายได้ วงเงินงบประมาณรายจ่าย และวงเงินกู้ชดเชยการขาดดุลที่ลงตัวยังไม่มีการสรุปชัดเจนจากรัฐบาล แต่เชื่อได้ว่า ความต้องการเงินกู้เพื่อชดเชยงบประมาณขาดดุลต้องเพิ่มขึ้นจากปีนี้มากทีเดียว อย่างน้อยๆก็ต้องเป็นวงเงินกู้ถึง 600,000 - 700,000 ล้านบาท คำถามที่ต้องตั้งตาดูกันตั้งแต่วันนี้ก็คือ รัฐบาลนี้จะฝ่าทะลุ (Break Through) กรอบกฎหมายวินัยการเงินการคลัง พ.ศ. 2561 ที่ออกมาสมัยรัฐบาลนี้เองได้อย่างไร

รัฐบาลนี้หรือรัฐบาลไหนที่อาจมีอัศวินผู้กล้าหาญเข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีก็ตาม จะต้องยอมจำนนต่อรายจ่ายมากหลายที่จำต้องจัดงบประมาณเพิ่มให้นับตั้งแต่ปีงบประมาณ 2564 นี้ เป็นต้นไป ที่สำคัญคืองบชำระหนี้ที่มีแต่เพิ่ม งบค่าบำเหน็จ บำนาญ งบค่ารักษาพยาบาลให้ข้าราชการเกษียณ และงบค่าสวัสดิการเรื่องสุขภาพให้แก่ คนจนทั่วประเทศ งบผูกพันด้านโครงการคมนาคม เช่น ถนนซุปเปอร์ไฮเวย์ทั้งหลาย และ งบซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์ทางทหาร แม้ไม่มีการสั่งซื้ออาวุธใหม่อีก 3 ปี แต่งบผูกพันการซื้อ ในปีที่ผ่านๆมาที่ต้องตั้งงบประมาณจ่ายก็มีมากอยู่ แค่นี้รัฐบาลก็อ่วมแล้ว

ข่าวเกี่ยวข้อง

"สมหมาย ภาษี" ชี้ ทรุดแค่ 1 ปี แต่ต้องเดินหน้าอีก 3 ปี ศก.ไทยกลับสู่ที่เดิม

ประการที่สาม สุดท้ายไม่เกิน 3 ปีข้างหน้าหนี้สาธารณะภาครัฐที่กำหนดไว้ตามกฎหมายวินัยการเงินการคลัง พ.ศ. 2561 ดังกล่าวที่ว่าไม่ให้เกิน 60% ของจีดีพี นั้นจะต้องเป็นอย่างแน่นอน แล้วรัฐบาลจะฝ่าทะลุกฎหมายสำคัญนี้อีกเรื่องได้อย่างไร เรื่องนี้จะเป็นความเป็นความตายของประเทศไทยเชียวละ

ขอเริ่มต้นช้าๆให้เห็นว่า ตอนนี้ที่กำลังดำเนินการกู้เงินของรัฐบาลตามพ.ร.ก. พิเศษ กู้เงิน 1 ล้านล้านบาทยังไม่นับเงินกู้ก้อนนี้เข้าไป ข้อมูลเมื่อสิ้นเดือนเมษายน 2563 หนี้ สาธารณะของไทยคงค้างมีจำนวน 7.186 ล้านล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 43 ของจีดีพี

หนี้สาธารณะประกอบด้วยหนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง ซึ่งส่วนใหญ่คือหนี้เงินกู้เพื่อชดเชยการคลังขาดดุลซึ่งมีมาตลอดทุกปี ต่อมาก็เป็นหนี้ที่รัฐบาลกู้มาเพื่อชดใช้ความเสียหายจาก วิกฤตที่จำกันได้ คือ วิกฤตต้มยำกุ้งในปี 2540 วิกฤตจำนำข้าวเปลือกในปี 2555 - 56 และวิกฤตโควิด 19 ที่กำลังเกิดขึ้น ต่อมาก็คือหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่กู้เองรับผิดชอบเองและที่รัฐบาลประกัน เช่น หนี้ของบริษัทการบินไทยก่อนเกิดเรื่องเข้าสู่ศาลล้มละลาย หนี้ของ ปตท. หนี้ของ รฟม. หนี้ของการรถไฟ ขสมก. เป็นต้น และรายการที่สำคัญอีกประการหนึ่ง คือ หนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ทําธุรกิจในภาคการเงิน เช่น หนี้ของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) หนี้ของธนาคารอาคารสงเคราะห์ หนี้ของธนาคาร SME หนี้ของธนาคารเพื่อการส่งออก เป็นต้น

ตัวเลขสำคัญที่เกี่ยวโยงกับหนี้สาธารณะคือจีดีพี ซึ่งปี 2562 จีดีพีของไทยมีมูลค่า 16.876 ล้านล้านบาท ส่วนปี 2563 ที่ทุกสถาบันคาดการณ์ว่า จะลดลงมากพอควรโดยผมเห็นว่า จะไม่หนี -10% ซึ่งก็ถือว่า เป็นการทรุดตัวอย่างหนักที่สุด และมีความเห็นว่าจะต้องใช้เวลาพัฒนาและทำงานหนักอีก 3 ปี (2564 - 66) เป็นอย่างน้อย เศรษฐกิจจึงจะฟื้นและค่อยๆขยายตัวได้เท่ากับระดับเดิมในปี 2562 คือ ประมาณ 16.876 ล้านล้านบาท นักเศรษฐศาสตร์และนักการเงินการธนาคารถึงเห็นต่างไปบ้างแต่ก็คงอยู่ในระนาบนี้แหละ

แต่ว่าภาระหนี้สาธารณะที่รัฐบาลต้องรับผิดชอบจะต้องสูงขึ้นแน่ๆและไม่ใช่น้อยด้วย ถ้าจะประมาณการเฉพาะหนี้เงินกู้เพื่อชดเชยการคลังขาดดุล (Deficit Financing) ซึ่งรัฐบาลจำเป็นต้องกู้ใน 3 ปีข้างหน้า (2564 - 66) แบบอนุรักษ์นิยมหน่อย ปี 2564 จะไม่น้อยกว่า 620,000 ล้านบาท ปี 2565 อาจเป็น 660,000 ล้านบาท ปี 2566 อาจเป็น 720,000 ล้านบาท รวม 3 ปีจะเท่ากับ 2,000,000 ล้านบาท (2 ล้านล้านบาท)

หวนกลับมาดูจำนวนหนี้สาธารณะจากรายงานของสำนักบริหารหนี้ในขณะนี้ที่เท่ากับ 43% ของจีดีพีนั้น มีจํานวนทั้งสิ้น 7.186 ล้านล้านบาท ซึ่งจำนวนนี้ถ้าหักยอดชำระหนี้เงินต้นคืนแต่ละปีประมาณปีละ 150,000 ล้านบาท ชําระช่วง 3 ปี จะเหลือภาระหนี้ 6.736 ล้านล้านบาท และเมื่อนําเงินกู้สู้โควิด 19 เร็วๆนี้ที่กําลังเบิกจ่ายจํานวน 1 ล้านล้านบาท เข้าไปบวกยอดเงินกู้ชดเชยการขาดดุลปีงบประมาณ 2563 จํานวน 0.469 ล้านล้านบาท เข้าไปบวกยอดกู้ชดเชยการขาดดุลในช่วง 3 ปีข้างหน้า จํานวน 2 ล้านล้านบาท เข้าไปและยอดกู้เงินสุทธิของรัฐวิสาหกิจและ รัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงินใน 3 ปีข้างหน้าที่จะเพิ่มอีกประมาณปีละ 5% ของภาระหนี้ ทั้งสองรายการในปัจจุบันซึ่งจะมีจํานวนเพิ่มอีก 1.233 ล้านล้านบาท 

ดังนั้น ยอดหนี้สาธารณะทั้งหมดตอนสิ้นปี 2566 ก็จะมีจํานวนถึง 11.038 ล้านล้านบาท เมื่อเทียบกับจีดีพีปี 2566 ที่จะโตมาเท่าจีดีพีของปี 2562 คือ จํานวน 16.876 ล้านล้านบาท จะเห็นว่า สัดส่วนหนี้ต่อจีดีพีในตอนนี้ที่ต่ำแค่ 43% จะเพิ่มขึ้นเป็น 65% หรือเพิ่มขึ้นถึงครึ่งหนึ่งของสัดส่วนในตอนนี้

การที่หนี้สาธารณะของประเทศไทยจะขยายตัวสูงขึ้นอย่างรวดเร็วเพียงแค่ 3 ปีจะเพิ่มขึ้นจาก 43% ของจีดีพีเป็น 65% ของจีดีพีสัดส่วนเพิ่มขึ้นถึง 22% ในช่วงสั้นอย่างนี้ ย่อมส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อประเทศชาติ ต่อธุรกิจและต่อประชาชนเป็นแน่ ทั้งในด้านเครดิตเรตติ้งของประเทศ ด้านการเข้ามาลงทุนของต่างประเทศ ทั้งลงทุนจริงและลงทุนด้านการเงินในตลาดหุ้นและตลาดตราสารหนี้ที่จะค่อยๆหดตัวให้เห็น ประเทศไทยเราจะต้องถอยหลังไปอีกนานโดยจะเห็นได้ชัดเจนใน 3 ปีข้างหน้านี้แหละ