“ธีระชัย” ชี้ตลาดตราสารหนี้ ควรทำตัวเป็นผู้ใหญ่ได้แล้ว

นายธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์โพสต์เฟซบุ๊กว่า ในวิกฤติต้มยำกุ้งปี 2540 รัฐบาลใช้เงินช่วยเหลือระบบสถาบันการเงินมากถึง 1.4 ล้านล้านบาท เป็นวงเงินใหญ่สุดที่ไม่เคยมีมาก่อน แต่ไม่ใช่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ตัวสถาบันการเงินโดยเฉพาะ หรือให้ความช่วยเหลือแก่เจ้าของ/ผู้ถือหุ้นสถาบันการเงิน แต่เป็นการช่วยคุ้มครองผู้ฝากเงินเต็มจำนวนเท่านั้น 

 

โดยเจ้าของ/ผู้ถือหุ้นในสถาบันการเงินได้ถูกลดทุน บังคับให้รับความเสียหายไปก่อน

 

หลังจากนั้น 14 ปี ระหว่างปี 2540 - 2554 รัฐบาลต่างๆ ก็ได้จัดงบประมาณจ่ายดอกเบี้ยสำหรับหนี้ 1.4 ล้านล้านบาทดังกล่าวมาตลอด แต่ละปีเป็นเงินหลายหมื่นล้านบาท

 

แต่เมื่อรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เข้ารับตำแหน่งในปี 2554 เกิดมหาอุทกภัย รัฐบาลจำเป็นต้องทุ่มงบประมาณเพื่อแก้ไขปัญหานี้ จึงเกิดคำถามว่า จะปรับปรุงวิธีบริหารอย่างไร เพื่อรัฐบาลจะไม่ต้องรับภาระดอกเบี้ยดังกล่าว รัฐบาลต้องการจะเอาไปใช้เรื่องน้ำท่วมแทน

 

ผมเป็นรัฐมนตรีคลังขณะนั้น จึงได้คิดหาทางให้ลูกค้าในระบบสถาบันการเงินเป็นผู้รับภาระชำระหนี้ดังกล่าวแทนรัฐบาล ซึ่งเป็นหนี้ก้อนใหญ่ เพราะถึงแม้เวลาผ่านมานานกว่า 14 ปี แต่ลดหนี้ลงไปได้เพียง 1 แสนล้านบาทเท่านั้น ขณะนั้น ยอดหนี้ยังเหลือสูงมากถึง 1.3 ล้านล้านบาท

 

ผมจึงคิดวิธี เสนอให้รัฐบาลออก “พระราชกำหนด ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. ๒๕๕๕” ทำการโอนหน้าที่ในการชำระหนี้ ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ย ออกจากกระทรวงการคลัง ไปให้เป็นหน้าที่ของลูกค้าของสถาบันการเงิน ให้เฉลี่ยกันรับภาระ โดยให้ค่อยๆ ทยอยชำระคืนเงินต้นแต่ละปีจนกว่าจะหมดเกลี้ยง เป็นอันว่า วิธีนี้สามารถปลดภาระออกจากกระทรวงการคลังและ ธปท. ได้ทั้งหมด

 

นางสาวยิ่งลักษณ์เห็นด้วยกับข้อเสนอของผม และก่อนหน้าผมถูกปรับพ้นออกจากตำแหน่งในวันที่ 18 ม.ค. 2555 ผมก็ได้เสนอพระราชกำหนดต่อคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 10 ม.ค. 2555 หลังจากผมพ้นตำแหน่งไปแล้ว ก็มีการนำออกประกาศใช้เมื่อวันที่ 26 ม.ค. 2555

สาเหตุที่ผมยกเรื่องอดีตดังกล่าว เนื่องจากต้องการชี้ให้เห็นว่า บางครั้งสังคมจำเป็นต้องยอมรับการใช้เงินส่วนรวม เพื่อป้องกันมิให้ปัญหาต่อโครงสร้างหลักของเศรษฐกิจ ที่เรียกว่า Systemic failure แต่ให้สังเกตหลักการว่า มิได้ใช้เงินส่วนรวมไปช่วยนายทุน เจ้าของกิจการ หรือผู้ถือหุ้น

 

และผมขอย้ำว่า รัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ที่กำลังจะใช้เงินส่วนรวมเพื่อแก้ปัญหาโควิด ก็จำเป็นต้องยึดหลักการนี้อย่างเคร่งครัด โดยเฉพาะในเรื่องแก้ปัญหาตลาดตราสารหนี้

 

ทั้งนี้ เพื่อจะอธิบายให้ผู้อ่านเข้าใจได้ง่าย ผมขอย้อนกลับไปบรรยายการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ที่ผ่านมา 23 ปีก่อน

 

ก่อนวิกฤติปี 2540 ระบบไหลเวียนเงินจากผู้ออมไปยังผู้ใช้เงินนั้น ดำเนินการผ่านแบงก์พาณิชย์หรือตลาดหุ้น แต่ในประเทศพัฒนาแล้วที่มีตลาดตราสารหนี้นั้น เงินจากผู้ออมไหลไปยังผู้ใช้เงินส่วนหนึ่งโดยตรง โดยไหลผ่านตลาดตราสารหนี้ ซึ่งผู้ใช้เงินออกตราสารหนี้ ผู้ออมซื้อตราสารหนี้ ผู้ใช้เงินกับผู้ออมจึงเจอกันโดยตรง ไม่ต้องจ่ายส่วนต่างดอกเบี้ยให้แก่แบงก์พาณิชย์

 

ก่อนวิกฤติปี 2540 วิธีนำเข้าเงินทุนจากต่างประเทศ อาศัยแบงก์พาณิชย์เป็นผู้กู้เป็นหลัก และต้องกู้เป็นสกุลต่างประเทศ ส่วนบริษัทเอกชนทั่วไปที่บางรายสามารถกู้ต่างประเทศได้ ก็ต้องกู้เป็นสกุลต่างประเทศเช่นกัน 

 

ภายหลังปี 2540 ผมได้ฟังนายทักษิณ ชินวัตร พูดถึง Asian bond ก็เห็นว่าเข้าหลักการเดียวกัน(แต่ในขณะนั้น ผมเป็นเพียงเจ้าหน้าที่ระดับกลางใน ธปท. จึงไม่เคยคุยกับนายทักษิณเรื่องนี้) ผมจึงนำเสนอแนวคิดต่อ ม.ร.ว.ปรีดียาธร เทวกุล ซึ่งขณะนั้นเป็นผู้ว่าการ ธปท. ปรากฏว่าท่านเห็นด้วย

 

แนวคิดคือเร่งพัฒนาตลาดตราสารหนี้สกุลบาท และกระตุ้นให้ประเทศอาเซียนช่วยกันพัฒนาตลาดตราสารหนี้ในแต่ละสกุลของตนเอง เพื่อทำให้ตลาดตราสารหนี้ของอาเซียนเป็นกลุ่ม investment category ที่เป็นที่ยอมรับในระดับสากล

 

ม.ร.ว.ปรีดียาธร ส่งผมเดินทางไปพบผู้ว่าการแบงก์ชาติสิงคโปร์ในฐานะศูนย์กลางการเงินใหญ่ในอาเซียน เพื่อชักชวนให้สนับสนุนแนวคิดนี้

 

ผมจำได้ว่าผู้ว่าการแบงก์ชาติสิงคโปร์ ถามผมตรงๆ ว่า ที่ผมมาเสนอเรื่องนี้ ประเทศไทยมีเจตนาที่แท้จริงอย่างไร ผมตอบว่าปัญหาที่เกิดขึ้นต่อระบบแบงก์พาณิชย์จากวิกฤติต้มยำกุ้งนั้น หนักหนามาก ผมจึงเห็นว่าทุกประเทศต้องหาทางพัฒนาตลาดตราสารหนี้เพื่อลดความเสี่ยง และสิงคโปร์จะสามารถมีบทบาทได้อย่างสำคัญ

 

ปรากฏว่าท่านพอใจ และยังกรุณาจัดของขวัญเป็นกำลังใจให้ผมเสียด้วย

 

หลังจากนั้น ผมได้ย้ายจากตำแหน่งรองผู้ว่าการ ธปท. ไปเป็นเลขาธิการ ก.ล.ต. ผมต้องการสางต่อการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ จึงได้ปรึกษา นายรพี สุจริตกุล ซึ่งขณะนั้นอยู่ที่ ก.ล.ต. (ภายหลังได้มาเป็นเลขาฯ ก.ล.ต.) ซึ่งก็แนะนำให้ผมเน้นบทบาท ไปที่ประธาน ก.ล.ต. อาเซียน ซึ่งผมก็ได้ทำหน้าที่ 2 สมัย ทำให้สามารถประสานการกำหนดมาตรฐานในระดับอาเซียนหลายประการเช่น ด้านการจัดอันดับเครดิต มาตรฐานหนังสือชี้ชวน เป็นต้น

 

เหตุผลที่ผมบรรยายประวัติการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ ก็เพื่อชี้ให้ผู้อ่านเข้าใจว่า ตลาดตราสารหนี้ไทยได้พัฒนามามากแล้ว ผ่านวัยเด็กไปแล้ว และถึงเวลาที่จะทำตัวเป็นผู้ใหญ่เต็มตัวได้แล้ว โดยเฉพาะในสภาวะที่ไข้โควิดกำลังก่อให้เกิดความไม่มั่นใจ ในฐานะของผู้ออกตราสารหนี้บางรายถามว่า ตลาดตราสารหนี้ทำตัวเป็นผู้ใหญ่ ทำอย่างไร?

 

หนึ่ง FACE UP หมายถึง face up to the fact คือยอมรับความจริงว่า อาจจะมีผู้ออกตราสารหนี้บางราย ที่ไม่สามารถชำระได้เมื่อครบกำหนด เพราะโควิดกระทบธุรกิจที่ฐานราก ถ้าไม่ลดทุนเพิ่มทุน ถ้าเจ้าของเดิมไม่ยอมลดสัดส่วน ถ้าไม่มีทางแก้ไขชัดเจน ก็ต้องขอความร่วมมือจากผู้ถือตราสารหนี้ ให้ haircut ยอมลดหนี้บางส่วน 

 

ส่วนที่จะคิดเอาว่า ขอเพียงรัฐบาลช่วยสภาพคล่องชั่วคราว แล้วทุกอย่างจะกลับเป็นเหมือนเดิมโดยพลันนั้น ไม่เป็นความจริง

 

สอง FAIR หมายถึง be fair to the public คืออย่าไปตั้งความหวังว่ารัฐบาลจะสามารถเอาทรัพยากรของส่วนรวม มาจุนเจือแก้ปัญหาให้แก่บริษัทส่วนตัว เพราะมาตรการใดที่มีผลเป็นการเบียดเบียนประชาชน ไม่ว่าจะฝังตัว แอบซ่อนไว้ อย่างไรก็ตาม ในทางการเมือง จะถูกคัดค้าน จะไม่สำเร็จ

 

แม้รัฐบาลจะมีอำนาจในการออกพระราชกำหนด (แต่ผมมีความเห็นว่าฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญ เพราะเป็นพระราชกำหนดที่ให้ ธปท. ทำในสิ่งที่มิใช่การดำเนินนโยบายการเงิน ไม่ใช่หน้าที่ของธนาคารกลางที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย) 

 

แต่ถึงแม้มีการออกพระราชกำหนดมาแล้ว ก็จะมีปัญหาในทางปฏิบัติ เพราะผู้ที่จะอนุมัติตัดสินใจให้ ธปท. ไปซื้อตราสารหนี้เต็มราคา ทั้งที่มีปัญหา ก็ย่อมจะเข้าข่ายมีความผิดส่วนตัว ไม่ว่ากระทำในฐานะเจ้าหน้าที่ตามลำดับชั้น หรือในรูปแบบคณะกรรมการ

 

ถ้า ธปท. ขาดทุน ก็จะทำให้เกิดภาระแก่กระทรวงการคลัง ซึ่งทำให้ประชาชนเสียหาย ผู้ที่ดำเนินการก็ย่อมจะมีความผิดส่วนตัว

 

สาม FORESIGHT หมายถึง have the foresight to be proactive คือต้องทำการแก้ปัญหาก่อนหน้าที่ปัญหาจะปะทุขึ้น ต้องแยกแยะบริษัทที่มีปัญหาออกให้เด่นชัด มิฉะนั้น นักลงทุนจะกังวลตราสารของทุกบริษัท

 

ทั้งนี้ ผมขอก๊อบปี้วิธีทำงานของ ม.ร.ว.จัตุมงคล โสณกุล ที่แก้ไขปัญหาลูกหนี้ NPL รายใหญ่ได้โดยมอบให้ผู้บริหารระดับสูงใน ธปท. คนหนึ่ง รับทำหน้าที่ lead เป็นประธานคณะที่เจรจาระหว่างลูกหนี้รายหนึ่ง กับกลุ่มเจ้าหนี้ซึ่งมีหลายราย 

 

ดังนั้น มาถึงจุดนี้ ธปท. จะต้องรีบจัดตั้งโครงการดูแลผู้ออกตราสารหนี้รายตัว โดยมอบให้แบงก์พาณิชย์รายหนึ่งเป็น lead ให้แก่ผู้ออกตราสารหนี้รายหนึ่ง และกำหนดให้ผู้ออกตราสารหนี้ที่จะครบกำหนดใน 24 เดือนข้างหน้า จัดทำ cash flow projection เพื่อพิจารณาทางเลือกต่างๆ อย่างครบถ้วน และกรณีไม่สามารถแก้ปัญหาได้ ก็ต้องเตรียมขั้นตอนที่จะประกาศพักชำระหนี้ชั่วคราว

 

พร้อมทั้งควรเปิดให้แบงก์พาณิชย์รับซื้อตราสารหนี้ในราคาที่เป็นธรรม หรือตั้งเป็นกองทุนเพื่อการนี้ โดย ธปท. เปิดรับให้แบงก์พาณิชย์นำตราสารหนี้ดังกล่าวมาเป็นหลักประกันกู้เงินจากธปท. ได้อย่างไม่อั้น

 

อนึ่ง การที่ ธปท. เข้าไปซื้อตราสารหนี้เอกชนโดยตรงที่ออกใหม่เมื่อครบกำหนดชำระ อันเป็น buyer of first resort นั้น ผิดหลักการทำงานของธนาคารกลาง เพราะในการที่ธนาคารกลางจะเข้าไปซื้อขายตราสารหนี้เอกชนเพื่อเพิ่มหรือลดปริมาณเงินนั้น จะต้องซื้อในตลาดรองเท่านั้นเพื่อให้แน่ใจว่ามีกระบวนการกำหนดราคาที่เป็นธรรม Price discovery mechanism 

 

กลไกตลาดเสรีจะช่วยป้องกันมิให้ไปซื้อของเสียในราคาเต็ม หรือราคาที่สูงเกินไป

 

นอกจากนี้ ในการทำหน้าที่ธนาคารกลางดังกล่าว รัฐบาลก็จะต้องไม่เข้าไปค้ำประกันความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นแก่ธนาคารกลาง เพื่อบีบบังคับให้ธนาคารกลางต้องใช้ความระมัดระวังเอาเอง

 

แต่ผมเล็งเห็นว่า ถ้าหากมีตลาดตราสารหนี้ในสกุลบาท นักลงทุนต่างชาติก็จะเอาดอลลาร์เข้ามาแปลงเป็นบาท และเข้าไปซื้อตราสารหนี้โดยตรง บริษัทไทยที่ออกตราสารหนี้จะไม่มีความเสี่ยงอัตราแลกเปลี่ยนอีกต่อไป

การที่รัฐบาลของพล.อ.ประยุทธ์จะออกพระราชกำหนด ให้ ธปท. ซื้อตราสารหนี้ โดยกระทรวงการคลังค้ำประกันความเสียหายนั้น ย่อมบ่งชี้ชัดเจนว่า รัฐบาลประสงค์จะใช้กลไกผ่าน ธปท. เพื่อจะช่วยอุ้มบริษัทเอกชนที่ออกตราสารหนี้ จึงเข้าข่ายเป็นการใช้งบประมาณของประเทศเพื่อประโยชน์แก่เอกชนเฉพาะราย  รัฐบาลจึงควรจะได้เสนอเพื่อให้มีการพิจารณากันในรัฐสภาเสียก่อน

 

ส่วนการที่ ธปท. จะพิจารณาซื้อตราสารหนี้บริษัทเอกชนแต่ละรายนั้น แม้จะกระทำในรูปแบบคณะกรรมการ ก็ย่อมจะมีการแทรกแซงเพื่ออุ้มบริษัทที่ใกล้ชิดกับนักการเมืองได้ จะเสี่ยงเข้าข่ายเลือกปฏิบัติ 

 

และย่อมเป็นที่รู้กันว่า ถึงแม้การจัดอันดับเครดิตกำหนดว่าเกรดสำหรับการลงทุน สามารถลงไปต่ำได้ถึงระดับ BBB- แต่ระดับการจัดอันดับในไทยนั้น มิได้สูงเปรียบเทียบกับอันดับเท่ากันของสำนักจัดอันดับเครดิตสากล

 

ผมขอสรุป โดยเตือนรัฐบาลว่า การออกพระราชกำหนดที่ผิดหลักการการทำหน้าที่ธนาคารกลาง จะฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญ

มาตรา 3 ซึ่งบัญญัติให้คณะรัฐมนตรีต้องปฏิบัติหน้าที่ตามหลักนิติธรรม 

มาตรา 53 ซึ่งบัญญัติให้รัฐต้องปฏิบัติตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด และ

มาตรา 62 ซึ่งบัญญัติให้รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด รวมทั้งจะเป็นการผูกพันงบประมาณไปในอนาคตจากโครงการดังกล่าวโดยมิได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาอีกด้วย