ชำแหละกฎหมายล้าหลัง 'กรมเจ้าท่า' เปิดช่องโหว่ส่อติดสินบน

ที่ผ่านมาผลสำรวจความเชื่อมั่นและพฤติกรรมการจ่ายสินบนของภาคเอกชนไทย โดยสภาสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) และคณะทำงาน Zero Corruption ของสภาสถาบัน 3 สถาบัน (กกร.) ประจำเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2569 ได้สะท้อนภาพวิกฤตเชิงโครงสร้างที่ชัดเจนของหน่วยงานราชการไทย โดยเฉพาะ ‘กรมเจ้าท่า’ ที่ถูกจัดอยู่ในอันดับต้น ๆ ของหน่วยงานรัฐที่มีความเสี่ยงคอรัปชันสูงสุด โดยถูกเสนอให้ส่งมอบสิ่งตอบแทนสูงถึง 91.7% และถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 2 ของหน่วยงานรัฐที่มีมูลค่าการเรียกรับเงินหรือสินบนเฉลี่ยอยู่ที่ 100,000 บาทต่อครั้ง

ขณะเดียวกันในภาพรวมของการประกวดราคาจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ กลุ่มงานโครงสร้างพื้นฐานและการคมนาคมขนส่งทางน้ำ จำเป็นต้องจ่าย ‘เงินทอน’ สูงถึง 11-15% ของมูลค่าสัญญาจ้างทั้งหมด โดยรูปแบบการทุจริตที่พบมากที่สุดคือ การจ่ายเงินสด 46.6% การให้ของขวัญและจัดเลี้ยงรับรองราคาแพง  23.1% และการขอรับการสนับสนุนงบประมาณหรือเงินบริจาคพิเศษ 18.7% 

ทั้งนี้สาเหตุหลักที่ทำให้ภาคธุรกิจต้องยอมจ่ายมาจาก ความซับซ้อนของขั้นตอนและระยะเวลาราชการ 29.1% กฎหมายที่เปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่ใช้ดุลพินิจมากเกินไป  25% และการพยายามทำให้สิ่งที่ผิดระเบียบกลายเป็นสิ่งที่ผ่านการพิจารณา 18.8% ขณะที่ภาคเอกชน ไม่เชื่อมั่นในช่องทางการแจ้งเบาะแส 52.3% และเลือกที่จะนิ่งเฉยเพราะกลัวผลกระทบย้อนกลับต่องานบริการของตน 43.7% 

ปรับระบบดิจิทัล ปิดช่องโหว่รับสินบน

ก่อนหน้านี้นายกริชเพชร ชัยช่วย อธิบดีกรมเจ้าท่า ได้ออกมาให้สัมภาษณ์ว่า จากข้อมูลข่าวที่ออกมานั้น กรมฯ จะประสานไปยังคณะกรรมการร่วมภาคเอกชน 3 สถาบัน (กกร.) เพื่อขอข้อมูลเพื่อดำเนินการตรวจสอบให้ชัดเจนว่าปัญหาเกิดขึ้นในบริการส่วนใด ก่อนจะพิจารณาแนวทางแก้ไข

“กรมฯ จะดำเนินการเรื่องนี้อย่างโปร่งใส โดยเฉพาะในยุคที่ตนเป็นอธิบดี หากตรวจสอบและพบเจอผู้กระทำผิดทุจริตมีโทษไล่ออกสถานเดียว ซึ่งที่ผ่านมามีหลายกรณีที่พบการร้องเรียนพฤติกรรมการทุจริตในหน้าที่ เมื่อตรวจสอบพบกระทำผิดจริงนั้นได้มีการไล่ออกจากตำแหน่งทันที” นายกริชเพชร กล่าว
 

ทั้งนี้กรมเจ้าท่าเป็นหน่วยงานที่มีภารกิจบริการประชาชนปีละประมาณ 200,000 รายการ และมีงานเกี่ยวข้องหลายประเภทรวมถึงเกี่ยวพันกับอีก 8 สมาคม

ที่ผ่านมากรมฯ ได้พัฒนางานบริการ ปรับเข้าสู่ระบบอิเล็กทรอนิกส์แล้วประมาณ 80-90% ครอบคลุมงานบริการทั่วประเทศ ทั้งการยื่นคำร้อง การจดทะเบียนเรือ รวมถึงการชำระค่าธรรมเนียมผ่านระบบ e-Payment ซึ่งดำเนินการต่อเนื่องมาแล้วราว 2-3 ปี เพื่อลดการติดต่อแบบเผชิญหน้าและลดโอกาสเกิดการทุจริต 

เชื่อม 3 กรมลุยระบบภาษี

นอกจากนี้เมื่อพิจารณาแล้ว ‘กรมเจ้าท่า’ มีภารกิจหลักในการกำกับดูแล ส่งเสริม และพัฒนาระบบการขนส่งทางน้ำและการพาณิชยนาวีให้เชื่อมต่อกับการขนส่งอื่น ๆ ครอบคลุมทั้งท่าเรือ อู่เรือ กองเรือไทย และกิจการเกี่ยวเนื่อง โดยมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยการเดินเรือในน่านน้ำไทย กฎหมายว่าด้วยเรือไทย และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การจัดระเบียบการขนส่งทางน้ำ และการอนุวัติการตามพันธกรณีระหว่างประเทศขององค์การทางทะเลระหว่างประเทศ (IMO) 

ส่วนอำนาจในการอนุมัติและตรวจสอบของกรมเจ้าท่าถูกแบ่งออกเป็น 3 กลุ่มงานหลัก ประกอบด้วย 1.กลุ่มงานทะเบียนเรือและคนประจำเรือ ที่มุ่งเน้นการจดทะเบียนเรือไทย ,การออกใบอนุญาตใช้เรือ ,การเปลี่ยนประเภทเรือ รวมถึงการแก้ไขและยกเลิกทะเบียน

2.กลุ่มงานความปลอดภัยทางน้ำและการขนส่ง มุ่งเน้นการตรวจสอบความปลอดภัยท่าเรือ ,ตรวจสภาพเรือเพื่อออกใบรับรอง และจัดเก็บค่าธรรมเนียมพิเศษการนำเข้าสินค้าทางเรือ 

3.กลุ่มงานสิ่งก่อสร้างทางน้ำ ที่มุ่งเน้นการพิจารณาอนุญาตปลูกสร้างสิ่งล่วงล้ำลำน้ำ เช่น ท่าเทียบเรือ สะพาน คันกันดิน แนวท่อใต้ประน้ำ และอนุมัติการขุดลอกร่องน้ำ 

อย่างไรก็ดีงานบริการเหล่านี้ผูกโยงเชิงนโยบายกับระบบภาษีและค่าธรรมเนียมของหน่วยงานอื่นไม่ว่าจะเป็น กรมสรรพากร ในกรณีที่มีการโอนเรือไทยที่มีราคาเกิน 100 บาท ต้องแสดงหลักฐานใบเสร็จเสียอากรแสตมป์ หรือใบเสร็จพร้อมใบกำกับภาษีและสำเนา ภ.พ. 20 ต่อกรมเจ้าท่า เพื่อให้นายทะเบียนดำเนินการสลักหลังโอนกรรมสิทธิ์ให้

นอกจากนี้ยังเชื่อมโยงข้อมูลกับกรมศุลกากร ที่ต้องขอจัดตั้งท่าเรือรับอนุญาต โรงพักสินค้า หรือคลังสินค้าชิดน้ำ ต้องได้รับการอนุมัติจากกรมเจ้าท่าก่อน จึงจะยื่นขอใบอนุญาตจากกรมศุลกากรได้ โดยต้องชำระค่าธรรมเนียมจัดตั้ง 10,000 บาท และค่าธรรมเนียมรายปีตั้งแต่ปีละ 30,000-100,000 บาท

ขณะที่กรมสรรพสามิต จะเกี่ยวข้องกับการตรวจสอบภาษีสรรพสามิตของน้ำมันเชื้อเพลิงในกรณีที่เรือบรรทุกน้ำมันและสารเคมีที่กรมเจ้าท่ากำกับดูแลมาตรฐานความปลอดภัย รวมถึงขั้นตอนตรวจสอบสภาพเรืออาจเปิดช่องให้เกิดการลักลอบขนส่งน้ำมันเถื่อนหรือน้ำมันเลี่ยงภาษีได้

ถอดรหัสกฎหมาย 461 ฉบับ ล้าหลังเกือบศตวรรษ

ทั้งนี้ต้นตอของปัญหาความยุ่งยากและช่องโหว่ในการใช้ดุลพินิจ เกิดจากกฎหมายแม่บทที่มีอายุการบังคับใช้มานานเกือบศตวรรษ คือ พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย ที่ปรับปรุงในฉบับที่ 9 พ.ศ. 2493 และมีการแก้ไขเพิ่มเติมเรื่อยมาถึง 18 ครั้ง จนถึงฉบับล่าสุด พ.ศ. 2566 ซึ่งเพิ่มการครอบคลุมเรื่องสิ่งล่วงล้ำลำน้ำ 

ขณะที่พระราชบัญญัติเรือไทย พุทธศักราช พ.ศ.2481 ที่มีการปรับปรุง 7 ครั้ง จนถึงปี พ.ศ. 2550 โดยเป็นการปรับปรุงเฉพาะส่วนทะเบียนเรือและใบอนุญาตการใช้เรือ ซึ่งบริบทกฎหมายที่ล้าหลังและไม่เอื้อต่อการค้าในสถานการณ์ปัจจุบัน ทำให้หน่วยงานต้องตรากฎหมายลำดับรองซ้อนทับกันขึ้นมาเป็นจำนวนมาก

อย่างไรก็ดีจากการตรวจสอบจากเว็บไซต์ของกรมเจ้าท่า พบว่า ปัจจุบันมีกฎระเบียบสะสมที่มีสถานะบังคับใช้รวมสูงถึง 461 ฉบับ ซึ่งกระจุกตัวอยู่ในเรื่องมาตรฐานเรือและการตรวจเรือ 116 ฉบับ ,กฎการเดินเรือและการจราจรทางน้ำ 105 ฉบับ และสิ่งล่วงล้ำลำน้ำ 93 ฉบับ โดยจำแนกลำดับชั้นของกฎหมายที่สร้างความสับสนยิบย่อยออกเป็นคำสั่ง 105 ฉบับ, ประกาศ 78 ฉบับ, ข้อบังคับและกฎข้อบังคับ 72 ฉบับ, กฎกระทรวงและประกาศกระทรวง 65 ฉบับ, ระเบียบ 49 ฉบับ, พระราชบัญญัติและกฎหมายอนุบัญญัติรวม 37 ฉบับ

นอกจากนี้ยังมีแนวคำพิพากษาและคำวินิจฉัยกฤษฎีกาอ้างอิง 21 ฉบับ และพระราชกำหนด-ประกาศคณะปฏิวัติอีก 4 ฉบับ ยิ่งไปกว่านั้นในปี พ.ศ. 2569 ยังมีการออกระเบียบเพิ่มเติมอีก 3 ฉบับในเรื่องเกณฑ์ทะเบียนเรือ การรับรองตรวจสภาพท่าเทียบเรือ และเกณฑ์ใบอนุญาตใช้เรือ ความทับซ้อนนี้ ทำให้แม้แต่เจ้าหน้าที่เองก็จดจำกฎหมายได้ไม่ครบถ้วน ที่อาจกลายเป็นช่องว่างให้เกิดการเลือกปฏิบัติและการใช้ดุลพินิจส่วนบุคคลได้

2 ปัญหาความเหลื่อมล้ำติดต่อราชการ 

ขณะเดียวกันความซับซ้อนของระบบทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำในกระบวนการติดต่อราชการอย่างเห็นได้ชัด จากคู่มือสำหรับประชาชนตามพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558 ได้สะท้อนความไม่สมดุลเชิงบริหารจัดการ ระหว่างงานบริการสองประเภทที่มีการใช้ระยะเวลาและกระบวนการทำงานที่แตกต่างกันอย่างมาก

สำหรับการขออนุญาตปลูกสร้างสิ่งล่วงล้ำลำน้ำ (แบบ ท.28) ใช้ระยะเวลาดำเนินการนานถึง 2 เดือน หรือ 60 วันทำการ อีกทั้งยังถูกจำกัดสิทธิ์ให้ต้องเดินทางไปติดต่อด้วยตนเอง ณ สำนักงานเจ้าท่าพื้นที่เท่านั้น โดยไม่มีช่องทางออนไลน์ รองรับ ซึ่งถือเป็นการบีบให้ประชาชนริมน้ำหรือนักลงทุนต้องแบกรับต้นทุนค่าเสียเวลาและค่าเดินทางอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

นอกจากนี้การขออนุญาตดังกล่าว โดยผู้ขออนุญาตต้องเผชิญกับกฎระเบียบที่ยุ่งยาก ซับซ้อน และมีค่าใช้จ่ายแฝงสูง นอกจากค่าใบอนุญาต 100 บาท และค่าตรวจพิจารณา 200-2,000 บาท ตามขนาดตันกรอสเรือ รวมถึงค่าตอบแทนรายปีแล้ว ยังต้องใช้เอกสารประกอบอื่นๆเพิ่มเติม เช่น หนังสือรับรองผังเมืองจังหวัด, แบบแปลนรับรองโดยวิศวกรโยธา, รายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) และหลักฐานที่ดินริมฝั่ง

ไม่เพียงเท่านั้นขั้นตอนภายในยังคงยึดติดกับระบบราชการแบบดั้งเดิม โดยเจ้าหน้าที่ใช้เวลาตรวจเอกสารขั้นต้น 30 นาที จากนั้นนายช่างต้องลงพื้นที่จริง 1-2 วันเพื่อตรวจพิกัดทางภูมิศาสตร์ตามกฎกระทรวง ก่อนจะรวบรวมข้อมูลเข้าสู่สำนักความปลอดภัยฯ เพื่อตรวจรายงาน EIA และขั้นตอนสุดท้ายต้องส่งเรื่องกลับเข้าสู่ส่วนกลาง เพื่อเสนอต่ออธิบดีลงนามออกใบอนุญาต ซึ่งกระบวนการที่ต้องอาศัยการตัดสินใจจากผู้บริหารสูงสุดในส่วนกลางนี้ ยิ่งตอกย้ำถึงการรวมศูนย์อำนาจและการขาดระบบดิจิทัล ที่ทำให้การอนุมัติล่าช้าเกินความจำเป็น

ขณะที่การจดทะเบียนเพื่อขอรับใบทะเบียนเรือไทย (แบบ ก.5) กลับถูกยกระดับประสิทธิภาพด้านระบบดิจิทัลอย่างรวดเร็วเมื่อเทียบกับเคสแรก โดยใช้ระยะเวลาดำเนินการเพียง 1 ชั่วโมง (60 นาที) เท่านั้น ตามระเบียบกรมเจ้าท่า พ.ศ. 2563 

ทั้งนี้ประชาชนสามารถเลือกยื่นคำขอด้วยตนเองได้ทั้ง ณ สำนักมาตรฐานทะเบียนเรือ (ส่วนกลาง) หรือจะเลือกเดินเข้า สำนักงานเจ้าท่าภูมิภาคในสาขาต่างๆได้ โดยมีค่าธรรมเนียมแปรผันตามขนาดตันกรอสที่เป็นธรรมและชัดเจน ตั้งแต่ 20-1,000 บาท

ส่วนเอกสารประกอบยังเป็นเอกสารทางเทคนิคและการค้าตามปกติ ได้แก่ ใบสำคัญรับรองการตรวจเรือ (แบบ ตร.20-1ก), ใบอนุญาตใช้เรือ, หลักฐานแสดงตน และหลักฐานภาษีซื้อขาย

อย่างไรก็ดีจากโครงสร้างการทำงานที่ถูกจำกัดเวลาอย่างเป็นระบบ โดยนายทะเบียนใช้เวลาตรวจเอกสารสัญญาสัญญาซื้อขายและหลักฐานภาษีเพียง 15 นาที จากนั้นเข้าสู่กระบวนการตรวจเทคนิคและบันทึกข้อมูลเรือในฐานข้อมูลสีขาว พร้อมสแกนเอกสารเข้าระบบและจัดเก็บเงินผ่านเครื่องอิเล็กทรอนิกส์ 35 นาที และขั้นตอนสุดท้ายคือนายทะเบียนประจำพื้นที่สามารถลงนามรับรองได้ทันทีภายใน 10 นาทีเท่านั้น

3 จุดอับเชิงกฎหมาย ชี้ช่องเจรจาผลประโยชน์

เมื่อวิเคราะห์เนื้อหาของกฎระเบียบ สามารถระบุได้ว่าดุลพินิจเชิงบุคคลของเจ้าหน้าที่ได้รับการเปิดช่องโหว่ไว้โดยข้อกฎหมายหลัก 3 ประเด็น ซึ่งเป็นจุดเสี่ยงสำคัญที่ทำให้เกิดการเจรจาต่อรองผลประโยชน์นอกระบบ

ทั้งนี้เริ่มจากการประเมินมาตรฐานสิ่งปลูกสร้างล่วงล้ำลำน้ำ (มาตรา 117) โดยกฎกระทรวง ฉบับที่ 63 (พ.ศ. 2537) กำหนดเงื่อนไขว่า สิ่งปลูกสร้างที่พึงอนุญาตได้จะต้องมีโครงสร้างที่ไม่ทำให้ทิศทางการไหลของน้ำเปลี่ยนแปลง แต่กฎกระทรวงกลับไม่ได้ระบุค่าชี้วัดทางวิทยาศาสตร์หรือแบบจำลองการไหลของน้ำ (Hydraulic Model) ที่เป็นมาตรฐานตายตัว ทำให้การประเมินผลกระทบจึงตกเป็นสิทธิขาดและการตีความด้วยสายตาของพนักงานตรวจสอบเรือหรือวิศวกรโยธาประจำภูมิภาคสาขาแต่เพียงผู้เดียว

ขณะที่การประกาศใช้ พรบ. การเดินเรือในน่านน้ำไทย (ฉบับที่ 17)พ.ศ. 2560  ส่งผลให้เกิดโทษทางอาญาที่รุนแรงและมีโทษปรับรายวันในอัตราสูงย้อนหลังแก่ผู้ครอบครองสิ่งล่วงล้ำลำน้ำที่สร้างมาก่อนหน้ากฎหมายบังคับใช้ ซึ่งขาดแนวทางปฏิบัติที่ชัดเจนในการรองรับ ทำให้ประชาชนริมน้ำเดือดร้อนอย่างหนัก จนกลายเป็นจุดต่อรองให้เจ้าหน้าที่รัฐสามารถจงใจละเว้นหรือผ่อนผันในการดำเนินการทางกฎหมายแก่ผู้บุกรุกบางรายเพื่อแลกเปลี่ยนผลประโยชน์

นอกจากนี้ยังมีขั้นตอนการยื่นคำร้องเปลี่ยนประเภทเรือในใบทะเบียนเรือไทย (แบบ ก.5) กฎหมายกำหนดให้ต้องมีใบสำคัญรับรองการตรวจเรือ (แบบ ตร.20-1ก) ซึ่งออกโดยพนักงานตรวจสภาพเรือ แต่การตัดสินใจตีความลักษณะโครงสร้างเรือ อุปกรณ์ช่วยชีวิต หรือคุณสมบัติทางเทคนิคเฉพาะตัวเพื่อออกใบรับรองดังกล่าว มีความยืดหยุ่นสูงและอ้างอิงอยู่กับดุลพินิจผู้ตรวจสอบ ส่งผลให้เกิดการดึงเรื่องหรือเร่งรัดการอนุญาตได้ตามระดับการอำนวยความสะดวกที่ได้รับ

อย่างไรก็ดีหาก ‘กรมเจ้าท่า’ สามารถนำข้อตกลงคุณธรรม (Integrity Pact) และมาตรฐานความโปร่งใสในโครงการก่อสร้างภาครัฐมาบังคับใช้ สำหรับทุกโครงการประมูลและก่อสร้างท่าเรือ ตลอดจนการจัดซื้อจัดจ้างที่มีมูลค่าโครงการสูง จะช่วยลดปัญหาการจ่ายเงินทอน 11-15 % ของมูลค่าสัญญา และสร้างสภาพแวดล้อมการแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรมแก่ภาคธุรกิจไทยได้