ถอดสูตรลงทุน SMR จาก FOAK สู่ NOAK “โรงแรกแพง-สร้างซ้ำยิ่งถูก”

การอบรมเชิงปฏิบัติการ “IAEA–United States Regional Workshop on Scaling SMR Deployment: From FOAK to NOAK Financing Models” ซึ่งจัดโดยสำนักงานปรมาณูเพื่อสันติ (ปส.) ที่เปิดเวทีเมื่อวันที่ 2 พฤศจิกายน 2569 ที่ผ่านมา ผู้เข้าร่วมมีทั้งผู้แทนฝั่งสหรัฐฯ และนานาชาติ ได้แก่ กระทรวงพลังงานสหรัฐฯ สถาบันพลังงานนิวเคลียร์ (NEI) สภาอุตสาหกรรมนิวเคลียร์สหรัฐฯ สำนักงานพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ (IAEA) และศูนย์พลังงานอาเซียน (ACE) ส่วนฝั่งไทยมีสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.) การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) และบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) โจทย์หลักบนเวทีมี 2 ข้อ คือ จะหาเงินมาสร้างโรงไฟฟ้า SMR หน่วยแรก (FOAK) ซึ่งต้นทุนสูงและความเสี่ยงสูงได้อย่างไร และจะทำให้หน่วยต่อ ๆ ไป (NOAK) มีต้นทุนถูกลงได้จริงอย่างไร

นพ.รุ่งเรือง กิจผาติ เลขาธิการ ปส. กล่าวว่า การพัฒนาพลังงานนิวเคลียร์ให้สำเร็จไม่ได้ขึ้นอยู่กับเทคโนโลยีเพียงอย่างเดียว แต่ต้องอาศัยการวางแผนรอบคอบ การจัดหาเงินทุนที่เหมาะสม หน่วยงานที่มีขีดความสามารถ บุคลากรที่มีทักษะ และระบบกำกับดูแลที่เข้มแข็ง หนึ่งในความท้าทายสำคัญคือการเปลี่ยนผ่านจากโครงการโรงไฟฟ้าหน่วยแรกที่นำเทคโนโลยีมาใช้ (First-of-a-Kind: FOAK) ไปสู่การติดตั้งโรงไฟฟ้าในลำดับถัดไป (Nth-of-a-Kind: NOAK) ต้องจัดการทั้งต้นทุนการก่อสร้าง เงื่อนไขการจัดหาเงินทุน ห่วงโซ่อุปทาน และการจัดสรรความเสี่ยงระหว่างรัฐบาล ผู้ประกอบการสาธารณูปโภค ผู้พัฒนาเทคโนโลยี และนักลงทุน

สำหรับประเทศที่เพิ่งเริ่มต้นพัฒนานิวเคลียร์ (Newcomer Countries) อย่างไทย ต้องเรียนรู้การจัดหาเงินทุนทั้งระดับโครงการโรงไฟฟ้าแต่ละแห่งและระดับโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ ขณะที่ ปส. กำลังเตรียมกรอบการออกใบอนุญาต การประเมินความปลอดภัย และการตรวจสอบรองรับ SMR โดยยึดหลัก “ความปลอดภัยต้องมาก่อน” และมองว่าระบบกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพและเป็นอิสระคือสิ่งที่สร้างความเชื่อมั่นให้ทั้งประชาชนและนักลงทุน

ปส.จึงร่วมมือกับหน่วยงานต่างๆจัดงบอบรมครั้งนี้ เพื่อให้เกิดความเข้าใจที่ชัดเจนยิ่งขึ้นเกี่ยวกับบทบาทของการจัดหาเงินทุนที่เหมาะสม กรอบการกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพ และความร่วมมือระหว่างประเทศ ซึ่งจะช่วยสนับสนุนการขยายการติดตั้ง SMR ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ให้เกิดขึ้นอย่างปลอดภัยและยั่งยืน

ผลจากการอบรม 2 วันแรกผู้เชี่ยวชาญบนเวทีได้สะท้อนสูตรพา SMR ข้ามจาก FOAK สู่ NOAK ได้ 6 ประการ ดังนี้

สูตรที่ 1 แยก “Funding” ออกจาก “Financing”

นางสาวบรีแอนนา ลาเซอร์วิทซ์ นักเศรษฐศาสตร์พลังงานจาก IAEA อธิบายว่าเงินทุนนิวเคลียร์มี 2 ระดับที่ต้องแยกกันให้ชัด “Funding” คือเงินระดับแผนงานของประเทศ ใช้จัดตั้งสถาบันและโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น เช่น หน่วยงาน NEPIO ซึ่งส่วนใหญ่เป็นความรับผิดชอบของรัฐบาล ต้นทุนส่วนนี้ประเมินยาก เพราะแต่ละประเทศมีโครงสร้างกำกับดูแลและระบบกฎหมายต่างกัน

ส่วน “Financing” คือเงินทุนของโรงไฟฟ้าแต่ละแห่ง ครอบคลุมการพัฒนา ก่อสร้าง และเดินเครื่อง เป็นความรับผิดชอบของเจ้าของโครงการหรือผู้ดำเนินการ และชำระคืนจากรายได้ขายไฟเมื่อโรงไฟฟ้าเริ่มเดินเครื่อง ตาม Milestones Approach ของ IAEA การตัดสินใจลงทุนขั้นสุดท้ายจะเกิดในระยะที่ 3 แต่การเตรียมเรื่อง Funding และ Financing ต้องเริ่มตั้งแต่ระยะที่ 1 และ 2

สูตรที่ 2 ยอมรับว่าโรงแรกแพง และรู้ว่าต้นทุนจะลดตามเส้นการเรียนรู้

นายรูลลี ฮิดายาตุลลาห์ จาก ACE เตือนว่า “เล็กไม่ได้แปลว่าถูก” รายงานล่าสุดของ OECD ประเมินว่าโรงไฟฟ้าหน่วยแรกที่ใช้เทคโนโลยีใหม่มีต้นทุนประมาณ 7,000–12,000 ล้านดอลลาร์ต่อโครงการ SMR อาจต่ำกว่านั้นและผูกพันเงินลงทุนต่อหน่วยน้อยกว่า จึงอาจเหมาะกับรัฐบาลที่เพิ่งตัดสินใจลงทุนนิวเคลียร์ครั้งแรก

นายนิโคลัส สเต๊าฟ์ Principal Nuclear Engineer จากห้องปฏิบัติการแห่งชาติอาร์กอนน์ (ANL) อธิบายว่าโครงการใหม่ต้องแบกค่าใช้จ่ายที่ไม่เกิดซ้ำ (Non-recurring costs) ทั้งงานวิจัยและพัฒนา การทดสอบ และการขอใบอนุญาต โครงการแรกสุด (FOAK) จึงมีต้นทุนและความไม่แน่นอนสูง แต่บรรเทาได้ด้วยการใช้แบบที่สมบูรณ์และประสบการณ์เดิม

เมื่อสร้างและใช้งานแพร่หลายขึ้นจนถึงระยะ NOAK (Nth-of-a-Kind) ต้นทุนจะลดลงตามเส้นการเรียนรู้ (Learning curve) จนเริ่มคงที่ ความเร็วขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพของกลไกการเรียนรู้ หากต้องการกดต้นทุนลงอีกขั้นสู่เส้นต้นทุนที่ต่ำกว่า (Lower Learning Curve) ต้องอาศัยนวัตกรรม เช่น เชื้อเพลิงชนิดใหม่ กระบวนการผลิตหรือบริหารแบบใหม่ หรือการปรับห่วงโซ่อุปทาน

สูตรที่ 3 Fleet Approach สร้างเป็นกลุ่ม ไม่ใช่ทีละโรง

นายเท็ด โจนส์ ผู้อำนวยการอาวุโสฝ่ายความมั่นคงแห่งชาติและโครงการระหว่างประเทศ NEI ชี้ว่าการสร้าง SMR เพียงเครื่องเดียวสร้างอุตสาหกรรมที่ยั่งยืนไม่ได้ เพราะโครงการเดี่ยวต้องแบกต้นทุนวิศวกรรม จัดซื้อ ก่อสร้าง และบุคลากรซ้ำซ้อน ทางออกคือสร้างในระดับขนาดใหญ่ด้วย 4 องค์ประกอบ ได้แก่ แบบมาตรฐานเดียวกัน ซัพพลายเออร์ที่ผ่านการรับรอง วิธีก่อสร้างที่ทำซ้ำได้ และทีมงานที่มีประสบการณ์ เพื่อให้เครื่องที่ 2, 5 หรือ 10 ทำได้ง่ายขึ้นและถูกลงอย่างมาก

ปัจจัยเร่งประสิทธิภาพสำคัญมี 3 ข้อ ข้อแรกคือการกำหนดมาตรฐาน (Standardization) ทั้งแบบ วิศวกรรม อุปกรณ์ และวิธีก่อสร้าง ข้อที่สองคือการรวมศูนย์ (Centralization) การจัดซื้อจัดจ้าง งานวิศวกรรม และบริการสนับสนุนเท่าที่ทำได้ และข้อที่สามคือความร่วมมือ (Collaboration) ระหว่างผู้พัฒนาโครงการ ผู้ผลิตไฟฟ้า ซัพพลายเออร์ และประเทศต่างๆ

“คำสั่งซื้อที่เกิดขึ้นต่อเนื่องจะช่วยคุ้มค่าการลงทุนในขีดความสามารถการผลิต ทำให้ทีมที่มีประสบการณ์ย้ายไปทำโครงการถัดไปได้ และต้นทุนจะลดลงจากการสะสมประสบการณ์ในการดำเนินโครงการอย่างต่อเนื่อง” นายเท็ดกล่าว

สูตรที่ 4 ลดความเสี่ยงก่อสร้าง ล็อกรายได้ระยะยาว

ฟิลิปปินส์ในฐานะประธานอาเซียนปี 2026 กำหนดให้การศึกษาการจัดหาเงินทุนโรงไฟฟ้านิวเคลียร์เป็นสิ่งส่งมอบทางเศรษฐกิจที่มีลำดับความสำคัญ (PED) ผลศึกษาพบ 3 ข้อสรุป ความเสี่ยงด้านการก่อสร้างเป็นตัวแปรสำคัญที่สุด เศรษฐศาสตร์นิวเคลียร์ขึ้นอยู่กับข้อตกลงรายได้ระยะยาวที่มีเสถียรภาพ ไม่ใช่ราคาตลาดระยะสั้น และไม่มีรูปแบบการเงินแบบเดียวที่ใช้ได้กับทุกประเทศ ถ้ารัฐบาลหนุนผ่านกรอบการรับซื้อไฟฟ้า โครงการจะหาเงินทุนได้ง่ายขึ้น

ASEAN Energy Outlook สรุปทำนองเดียวกันว่าต้องทำให้โครงการหาเงินทุนได้ตั้งแต่ก่อนก่อสร้าง เพราะช่วงก่อสร้างยังไม่มีรายได้ แต่ภาระหนี้อาจลากยาวหลายปี พร้อมเสนอให้บรรจุนิวเคลียร์ในแผนพลังงานระยะยาวแบบมีข้อผูกพัน ไม่ใช่ทางเลือกที่หยิบมาพิจารณาใหม่ทุก 2–3 ปี

ด้าน NEI สรุปบทเรียนการจัดการความเสี่ยงก่อสร้างไว้ 3 ข้อ ได้แก่ การทำแบบให้สมบูรณ์ (Mature the design) ด้วยการปิดงานวิศวกรรมตั้งแต่เนิ่นๆ ลดการเปลี่ยนแบบระหว่างก่อสร้าง และใช้การประกอบแบบโมดูลาร์ในส่วนที่เหมาะสม การวางแผนรองรับสิ่งใหม่ (Plan for what is new) ด้วยการระบุส่วนที่เป็น FOAK ตั้งแต่เนิ่นๆ และจัดการอย่างเป็นระบบ และการสานต่อการเรียนรู้ (Carry learning forward) ด้วยการรักษาทีมงาน สร้างขีดความสามารถท้องถิ่นทีละขั้นโดยไม่เร่งจนเสี่ยงเกินจำเป็น และสร้างพันธมิตรระยะยาว

สูตรที่ 5 อย่าให้คำสั่งซื้อขาดช่วง บทเรียนจากอุตสาหกรรมอื่น

คณะทำงาน OECD/NEA ศึกษาอุตสาหกรรมที่ใช้เงินทุนสูง เช่น การขุดเจาะน้ำมันและก๊าซนอกชายฝั่งและการต่อเรือ เทียบกับนิวเคลียร์ 3 รูปแบบ คือ การก่อสร้าง ณ พื้นที่จริงของเครื่องปฏิกรณ์ขนาดใหญ่ การผลิตโมดูลาร์ในโรงงานซึ่ง SMR ส่วนใหญ่พยายามนำมาใช้ และการผลิตจำนวนมากในโรงงานของ Micro-reactor

“บทเรียนจากอุตสาหกรรมต่อเรือในสหราชอาณาจักรและสหรัฐฯ ชี้ให้เห็นว่า หากเกิดช่วงว่างของคำสั่งซื้อ อุตสาหกรรมจะพังทลายลงเนื่องจากบุคลากรที่มีทักษะย้ายไปอยู่อุตสาหกรรมอื่น ทำให้ความรู้สะสมสูญหายไป” นายนิโคลัสกล่าว

กุญแจรักษาการเรียนรู้จึงมี 3 ด้าน ได้แก่ แบบมาตรฐานที่มั่นคง เปลี่ยนแบบเฉพาะจุดที่จำเป็นจริง ระบบจัดการความรู้ที่ไม่พึ่งตัวบุคคล และช่องทางแลกเปลี่ยนประสบการณ์ทั้งอุตสาหกรรมระหว่างผู้พัฒนา ผู้ผลิตไฟฟ้า และซัพพลายเออร์ เพื่อไม่ให้ผิดพลาดซ้ำรอยเดิม

สูตรที่ 6 แบ่งบทรัฐและผู้กำกับดูแลตามช่วงเวลา

ในส่วนของภาครัฐ ช่วง FOAK ควรสนับสนุนเงินทุนและโครงสร้างพื้นฐานสำหรับโครงการแรก ช่วงเร่งการเรียนรู้ควรสร้างทิศทางอุปสงค์ของโครงการที่ชัดเจนและมีเสถียรภาพ (Stable pipeline) และช่วง NOAK ควรสนับสนุนงานวิจัยและพัฒนาเพื่อก้าวสู่เส้นต้นทุนที่ต่ำลง

ขณะที่องค์กรกำกับดูแลควรเข้าหารือตั้งแต่ขั้นออกแบบอย่างสม่ำเสมอ และพิจารณาใบอนุญาตเครื่องที่สร้างซ้ำให้เร็วขึ้น โดยทบทวนเฉพาะส่วนที่เปลี่ยนใหม่ ไม่ต้องเริ่มทบทวนใหม่ทั้งหมดทุกเครื่อง

ไทยวางนำร่อง 300 เมกฯ มองไกล 9,000 เมกฯ

นายวัฒนพงษ์ คุโรวาท ผู้อำนวยการ สนพ. เปิดเผยว่าร่างแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ. 2569–2593 (PDP2026) พิจารณาสัดส่วนพลังงานหมุนเวียน 65–89% ภายในปี 2593 และกำหนดสมมติฐานกำลังผลิตจาก SMR และนิวเคลียร์รวมประมาณ 9,000 เมกะวัตต์ กระจายใน 5 ภูมิภาค เริ่มจากโครงการนำร่อง 300 เมกะวัตต์ในปี 2580 ตัวเลขดังกล่าวเป็นสมมติฐานเพื่อการวางแผน ไม่ใช่ข้อผูกพันการลงทุนหรือการอนุมัติโครงการขั้นสุดท้าย

สนพ. เสนอให้ศึกษาเครื่องมือการเงิน 4 กลุ่ม คือ การลงทุนร่วมระหว่างรัฐและเอกชน กลไกแบ่งปันความเสี่ยง เครื่องมือลดความเสี่ยงจากธนาคารเพื่อการพัฒนาพหุภาคี (MDBs) และการสนับสนุนจากหน่วยงานสินเชื่อเพื่อการส่งออก (ECAs) พร้อมเตรียมการด้านสถาบัน รวมถึงรูปแบบของ NEPIO เพื่อไม่ให้ภาระต้นทุนที่ไม่สมเหตุสมผลตกอยู่กับผู้ใช้ไฟฟ้า

“การเปลี่ยนผ่านจาก FOAK ไปสู่ NOAK ไม่ได้เป็นเพียงความท้าทายด้านวิศวกรรมหรือการลดต้นทุนเท่านั้น แต่ยังเป็นกระบวนการสร้างความเชื่อมั่นให้กับนักลงทุน หน่วยงานกำกับดูแล ผู้ใช้ไฟฟ้า และที่สำคัญที่สุด คือประชาชน” นายวัฒนพงษ์กล่าว

กฟผ. ชี้โรงแรกคือการลงทุนสร้างประเทศ ไม่ใช่โครงการเดี่ยว

นายศิริวัฒน์ เจตน์ศรี รองผู้ว่าการพัฒนาโรงไฟฟ้าและพลังงานหมุนเวียน กฟผ. กล่าวว่าการเข้าถึงแหล่งเงินทุนที่มีต้นทุนเหมาะสมคือหนึ่งในความท้าทายสำคัญที่สุด กฟผ. จึงเน้นเทคโนโลยีที่มีความพร้อมและสมบูรณ์ มีผลด้านความปลอดภัยที่น่าเชื่อถือ ไม่มุ่งเฉพาะเทคโนโลยีที่ยังเป็น FOAK ของโลก แต่แม้เทคโนโลยีจะพิสูจน์แล้วในต่างประเทศ SMR หน่วยแรกของไทยก็ยังถือเป็น FOAK ในบริบทของประเทศ

เมื่อแผนระยะยาวเปิดทางให้เพิ่ม SMR สูงสุด 9,000 เมกะวัตต์ในช่วงปี 2581–2593 การตัดสินใจลงทุนจึงไม่ควรดูเฉพาะโรงไฟฟ้าแห่งเดียว คำถามสำคัญคือจะนำบทเรียนจากโครงการแรกมาลดความเสี่ยง ลดต้นทุนเงินลงทุน เสริมห่วงโซ่อุปทาน และเพิ่มความเชื่อมั่นให้นักลงทุนได้อย่างไร นายศิริวัฒน์ชี้ว่าการสนับสนุนโครงการแรกคือการลงทุนสร้างกระบวนการเรียนรู้และยกระดับศักยภาพของประเทศโดยรวม

ภาคอุตสาหกรรมร่วมลงขันผ่านสัญญาระยะยาว

ดร.รสยา เธียรวรรณ รองกรรมการผู้จัดการใหญ่กิจการพิเศษ 2 บริษัท ปตท. จำกัด(มหาชน) ชี้ว่า SMR ผลิตได้ทั้งไฟฟ้าและไอน้ำ โรงเดียวจ่ายให้หลายโรงงานในนิคมอุตสาหกรรมเดียวกันได้ ลูกค้าอุตสาหกรรมจึงเข้ามาเป็นพันธมิตรผ่านสัญญาซื้อขายพลังงานระยะยาวหรือร่วมลงทุนได้ สอดคล้องกับที่ ACE ระบุว่า SMR เปิดทางให้ทำข้อตกลงรับซื้อพลังงาน (Off-take Models) ได้โดยไม่ต้องปรับโครงสร้างตลาดไฟฟ้า อย่างไรก็ตาม ดร.รสยาย้ำว่าต้องศึกษาความปลอดภัย ต้นทุน เทคโนโลยี และกฎระเบียบให้รอบคอบก่อนตัดสินใจ

เดินตามรอยเกาหลีใต้ สร้างซ้ำจนส่งออกได้

นายเท็ดยกตัวอย่างเกาหลีใต้ที่เริ่มจากโรงไฟฟ้า Kori 1 ด้วยเทคโนโลยีสหรัฐฯ แล้วสร้างต่อเนื่อง เพิ่มสัดส่วนการผลิตในประเทศทีละขั้น จนต้นทุนลดลงและก้าวเป็นผู้ส่งออกนิวเคลียร์รายใหญ่ ไทยมีฐานอุตสาหกรรมหนักและยานยนต์ที่ทำงานร่วมกับพันธมิตรต่างชาติมาแล้ว ประสบการณ์นี้นำมาใช้กับนิวเคลียร์ได้ เหมือนโปแลนด์ที่โครงการ AP1000 เปิดทางให้บริษัทท้องถิ่น 25 บริษัทเชื่อมต่อห่วงโซ่อุปทานสหรัฐฯ

ตัวเลขฝั่งสหรัฐฯ เองสะท้อนขนาดตลาดที่รออยู่ บริษัทสาธารณูปโภคแจ้งความต้องการกำลังผลิตนิวเคลียร์ใหม่กว่า 100 กิกะวัตต์ สอดคล้องกับเป้าหมายรัฐบาลที่ต้องการเพิ่มกำลังผลิตนิวเคลียร์เป็น 4 เท่า โดยมีศูนย์ข้อมูลและ AI เป็นแรงขับเคลื่อนอุปสงค์

คำถามที่ถูกต้องของนักลงทุน

นายนิโคลัสสรุปว่า “การลดลงของต้นทุนไม่ได้เกิดขึ้นโดยอัจฉริยภาพหรือโชคช่วย และไม่ใช่ผลลัพธ์อัตโนมัติจากการสร้างซ้ำเพียงอย่างเดียว คำถามหลักไม่ควรถามว่าต้องสร้าง SMR กี่เครื่องถึงจะบรรลุ NOAK แต่ควรถามว่า ต้องกำหนดมาตรฐานอะไร ต้องรักษาทักษะและประสบการณ์ใดไว้ และต้องทำสิ่งใดซ้ำๆ เพื่อให้เครื่องปฏิกรณ์เครื่องใหม่ทุกเครื่อง มีคุณภาพดีขึ้น ราคาถูกลง และใช้เวลาก่อสร้างสั้นลงกว่าเครื่องก่อนหน้า”