นักเศรษฐศาสตร์โลกเตือนไทยโตช้าแค่ 2% จี้ปฏิรูปภาษี-ลดรายจ่ายรัฐ ปลุกเศรษฐกิจ

ดร.อาร์เธอร์ บี. ลาฟเฟอร์ (Dr. Arthur B. Laffer) หนึ่งในนักเศรษฐศาสตร์ด้านภาษีและเศรษฐศาสตร์อุปทาน (Supply-Side Economics) และผู้คิดค้น Laffer Curve ซึ่งอธิบายความสัมพันธ์ระหว่างอัตราภาษีกับรายได้ภาครัฐ ผู้เชี่ยวชาญด้านนโยบายภาษี การปฏิรูปเศรษฐกิจ และการออกแบบโครงสร้างภาษีสรรพสามิต เปิดเผยผ่านการร่วมงานการประชุมประจำปีของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และธนาคารโลก (World Bank Group) ในประเทศไทย ว่า เมื่อถูกถามถึงการเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจโลก โดยเฉพาะการที่สหรัฐอเมริกาใช้มาตรการภาษีศุลกากร การอุดหนุนอุตสาหกรรม และนโยบายความมั่นคงทางเศรษฐกิจอย่างเข้มข้นมากขึ้น ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อการค้า ห่วงโซ่อุปทาน และการลงทุนของไทยนั้น ประเทศต่าง ๆ ไม่ควรใช้เวลาส่วนใหญ่ไปกับการไล่ตามการเปลี่ยนแปลงนโยบายของประเทศอื่น เพราะจะทำให้สูญเสียทิศทางการพัฒนาของตนเอง

โดยนโยบายที่ดีที่สุดในระยะยาวคือ นโยบายที่ช่วยส่งเสริมการออม การลงทุน การผลิต และการจ้างงานอย่างยั่งยืน โดยประกอบด้วยสิ่งที่เรียกว่า เสาหลักแห่งความมั่งคั่ง 5 ประการ ได้แก่ อัตราภาษีที่เหมาะสม การควบคุมรายจ่ายภาครัฐ วินัยทางการเงิน กฎระเบียบที่ไม่เป็นภาระเกินจำเป็น และการค้าเสรี

ไทยไม่จำเป็นต้องตอบโต้ประเทศอื่น

“ไทยไม่จำเป็นต้องตอบโต้ประเทศอื่นด้วยมาตรการภาษีหรือกำแพงการค้า เพราะการจำกัดการค้าไม่ได้ช่วยลดความเสียหาย แต่กลับเพิ่มต้นทุนให้แก่ผู้บริโภคและภาคธุรกิจ พร้อมลดประโยชน์ที่เกิดจากการแข่งขันและความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน”

แม้ประเทศคู่ค้าจะดำเนินมาตรการที่ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจโลก แต่หากไทยยังคงรักษานโยบายที่ยึดหลักภาษีที่แข่งขันได้ ระบบการเงินที่มั่นคง และการค้าเสรี ก็จะสามารถรักษาทั้งการเติบโตภายในประเทศและการเชื่อมโยงกับเศรษฐกิจโลกไว้ได้

อย่างไรก็ดี การอุดหนุนอุตสาหกรรมบางประเภทเป็นการเฉพาะ นอกจากจะบิดเบือนแรงจูงใจทางเศรษฐกิจแล้ว ยังเพิ่มความเสี่ยงต่อการทุจริตและการใช้อำนาจเลือกปฏิบัติอีกด้วย

“โดยทั่วไปมาตรการช่วยเหลือระยะสั้นมักอยู่ยาวนานกว่าที่รัฐบาลประกาศไว้เสมอ และในหลายกรณี ผู้กำหนดนโยบายจะได้ประโยชน์มากกว่าหากมุ่งเน้นการปฏิรูปเชิงโครงสร้างที่ส่งเสริมการเติบโตในภาพรวม”

สำหรับสาเหตุที่เศรษฐกิจไทยเติบโตช้ากว่าหลายประเทศในภูมิภาค แม้จะมีความพร้อมด้านโครงสร้างพื้นฐานและการเปิดรับการค้าระหว่างประเทศมาอย่างยาวนานนั้น มองว่าส่วนหนึ่งอาจสะท้อนถึงข้อจำกัดเชิงนโยบายภายในประเทศมากกว่าปัจจัยภายนอก โดยในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา เศรษฐกิจไทยขยายตัวเฉลี่ยเพียงราว 2% ต่อปี ขณะที่ประเทศเพื่อนบ้านหลายแห่งเติบโตได้รวดเร็วกว่ามาก ไม่ว่าจะเป็นลาวที่เติบโตเฉลี่ยประมาณ 4% ต่อปี เวียดนามมากกว่า 6% ต่อปี และกัมพูชาเกือบ 5% ต่อปี

ความแตกต่างดังกล่าวอาจเกี่ยวข้องกับโครงสร้างภาษีและความสามารถในการดึงดูดการลงทุน โดยเฉพาะเมื่อไทยมีอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาขั้นสูงสุดที่ 35% ซึ่งสูงกว่ากัมพูชาและลาวที่มีอัตราอยู่ที่ 20% และ 25% ตามลำดับ แม้เวียดนามจะมีอัตราภาษีสูงสุดในระดับเดียวกับไทย แต่ความไม่แน่นอนทางการเมืองที่ไทยเผชิญในช่วงหลายปีที่ผ่านมา อาจเป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่ทำให้นักลงทุนระหว่างประเทศมองประเทศไทยน่าสนใจน้อยลงเมื่อเทียบกับประเทศคู่แข่งในภูมิภาค อย่างไรก็ตาม รัฐบาลควรมุ่งเน้นเฉพาะปัจจัยที่สามารถแก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงได้จริง

เศรษฐกิจเติบโตอ่อนแรง

ส่วนประเด็นเรื่องสังคมสูงวัย หนี้ครัวเรือน และผลิตภาพแรงงานที่อยู่ในระดับต่ำ มองว่าสิ่งเหล่านี้เป็นผลลัพธ์ของระบบเศรษฐกิจที่เติบโตอย่างอ่อนแรงและไม่มีนโยบายที่ส่งเสริมการเติบโตอย่างเพียงพอ มากกว่าจะเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินนโยบายที่ดี

“เมื่อผู้คนมองเห็นโอกาสแห่งความมั่งคั่งในอนาคตน้อยลง ก็มีแนวโน้มมีบุตรน้อยลง และปัญหาสังคมสูงวัยก็จะยิ่งชัดเจนขึ้น เมื่อโอกาสในการสร้างรายได้และความมั่งคั่งไม่มากพอ หนี้ก็จะกลายเป็นภาระมากกว่าจะเป็นเครื่องมือสำหรับการลงทุน และเมื่อเงินทุนสำหรับการลงทุนมีอยู่อย่างจำกัด แรงงานก็ย่อมมีผลิตภาพต่ำลง”

ดร.ลาฟเฟอร์ กล่าวอีกว่า ไม่เห็นด้วยกับแนวคิดที่ว่าคนไทยหรือนักลงทุนภาคเอกชนลงทุนไม่เพียงพอ โดยมองว่าหากสภาพแวดล้อมทางนโยบายยังไม่สามารถสร้างผลตอบแทนที่น่าสนใจได้ ระดับการลงทุนของภาคเอกชนในปัจจุบันก็อาจเป็นระดับที่สะท้อนความเป็นจริงของระบบเศรษฐกิจแล้ว

“หัวใจสำคัญของการดึงดูดการลงทุนคือ การทำให้นักลงทุนมองเห็นโอกาสในการได้รับผลตอบแทนที่สูงขึ้นจากการลงทุนในประเทศไทย และต้องทำให้พวกเขาเชื่อมั่นว่านโยบายเหล่านั้นจะดำรงอยู่ในระยะยาว”

สร้างสภาพแวดล้อมดูดเงินทุน

ในประเด็นการแข่งขันเพื่อดึงดูดการลงทุนระหว่างไทย เวียดนาม อินโดนีเซีย และมาเลเซียนั้น สิ่งสำคัญไม่ใช่การให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีเป็นกรณีพิเศษแก่บางอุตสาหกรรม แต่เป็นการสร้างสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจโดยรวมที่เอื้อต่อการลงทุน

หลักเศรษฐศาสตร์ที่ส่งเสริมการเติบโตระบุชัดเจนว่า อัตราภาษีที่ต่ำลงสำหรับกิจกรรมการผลิต รวมถึงแรงจูงใจที่เหมาะสมในการทำงานและการลงทุน จะช่วยเพิ่มผลผลิต การจ้างงาน และผลิตภาพของระบบเศรษฐกิจ ในขณะเดียวกัน วัตถุประสงค์ของระบบภาษีที่ดีควรเป็นการจัดเก็บรายได้ตามความจำเป็นของภาครัฐโดยก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจน้อยที่สุด

ดังนั้น ระบบภาษีที่ดีควรมีฐานภาษีที่กว้าง อัตราภาษีที่ไม่สูงเกินไป และลดจำนวนข้อยกเว้น การหักลดหย่อน หรือสิทธิพิเศษต่าง ๆ ที่อาจบิดเบือนการตัดสินใจทางเศรษฐกิจหรือสร้างแรงจูงใจให้หลีกเลี่ยงภาษี

ด้านรายจ่ายภาครัฐ มองว่าทุกโครงการควรได้รับการประเมินจากผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่แท้จริง โดยภาครัฐควรเข้ามาดำเนินการเฉพาะในพื้นที่ที่ภาคเอกชนไม่สามารถให้บริการหรือดำเนินการลงทุนได้อย่างมีประสิทธิภาพ

“ระดับการใช้จ่ายภาครัฐที่เหมาะสมคือจุดที่ประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากการใช้จ่ายเพิ่มขึ้นมากกว่าต้นทุนทางเศรษฐกิจของการจัดเก็บรายได้มาใช้จ่ายนั้นเพียงเล็กน้อย”

การจ่ายเงินให้คนไม่ทำงาน ขณะที่เก็บภาษีจากคนที่ทำงาน เป็นแนวทางที่ไม่อาจสร้างความสำเร็จทางเศรษฐกิจได้ อย่างไรก็ดี มองว่าทั้งขนาด และ องค์ประกอบของนโยบายภาษีและการใช้จ่ายภาครัฐต่างมีความสำคัญไม่แพ้กัน เพราะนโยบายที่เสริมสร้างแรงจูงใจทางเศรษฐกิจย่อมหนุนให้เกิดการจ้างงาน การลงทุน และการผลิต ขณะที่นโยบายที่ออกแบบไม่ดีอาจส่งผลในทางตรงกันข้าม

การใช้สิทธิประโยชน์ทางภาษีแบบจำเพาะเจาะจงกับบางอุตสาหกรรมไม่ใช่แนวทางที่เขาสนับสนุน เนื่องจากมาตรการเหล่านี้มักถูกออกแบบให้เป็นเพียงมาตรการชั่วคราว แต่ในความเป็นจริงกลับยืดเยื้อ มีความเสี่ยงต่อการทุจริต และเป็นการเปิดโอกาสให้รัฐบาลเลือกผู้ชนะและผู้แพ้ในตลาด แทนที่จะปล่อยให้กลไกตลาดทำหน้าที่คัดเลือกโอกาสทางเศรษฐกิจที่มีศักยภาพสูงสุด

สำหรับนโยบายสนับสนุนอุตสาหกรรมเป้าหมาย ไม่ว่าจะเป็นมาตรการอุดหนุน สิทธิประโยชน์ทางภาษี หรือข้อกำหนดด้านการใช้วัตถุดิบและชิ้นส่วนภายในประเทศ ซึ่งไทยนำมาใช้กับอุตสาหกรรมรถยนต์ไฟฟ้า อิเล็กทรอนิกส์ และอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์อื่น ๆ

“มาตรการดังกล่าวล้วนเป็นตัวอย่างของการแทรกแซงตลาดโดยภาครัฐ ซึ่งขัดแย้งกับหลักการเศรษฐกิจตลาดเสรี เหตุผลที่มักถูกนำมาใช้อ้างเพื่อสนับสนุนนโยบายเหล่านี้คือการแก้ไขความล้มเหลวของตลาดแต่ในหลายกรณี สิ่งที่เรียกว่าความล้มเหลวของตลาดอาจเป็นเพียงการรับรู้หรือการตีความมากกว่าข้อเท็จจริง”

แนวคิดที่อยู่เบื้องหลังการแทรกแซงของภาครัฐแทบทุกครั้ง ไม่ว่าจะในประเทศพัฒนาแล้วหรือประเทศกำลังพัฒนา คือการเชื่อว่ารัฐบาลเป็นคำตอบของทุกปัญหา โดดยมองว่าทางเลือกที่ดีกว่าคือ การยึดหลักการพื้นฐานของการเติบโตทางเศรษฐกิจ สร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการแข่งขัน และปล่อยให้กลไกตลาดทำหน้าที่จัดสรรทรัพยากรไปยังภาคส่วนที่มีศักยภาพสูงที่สุด

“ทำตามเสาหลักแห่งความมั่งคั่งทั้งห้าประการ แล้วถอยออกมา ปล่อยให้ตลาดทำในสิ่งที่ตลาดทำได้ดีที่สุด”

ไทยเผชิญโจทย์เชิงโครงสร้างแบบคลาสสิก

ด้านความท้าทายด้านการคลังของไทย ซึ่งต้องดูแลเศรษฐกิจที่ยังฟื้นตัวไม่เต็มที่ ขณะเดียวกันก็ต้องสร้างพื้นที่ทางการคลังรองรับสังคมสูงวัยในอนาคตนั้น มองว่าไทยกำลังเผชิญโจทย์เชิงโครงสร้างแบบคลาสสิกของประเทศรายได้ปานกลางค่อนไปทางสูงนั่นคือ การก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างรวดเร็ว ในขณะที่รัฐบาลมีขีดความสามารถทางการคลังจำกัด ซึ่งทุกครั้งที่รัฐบาลจ่ายเงินให้กับประชาชนโดยไม่ได้เชื่อมโยงกับการทำงานหรือการสร้างผลผลิตทางเศรษฐกิจก่อให้เกิดผลกระทบเชิงลบต่อเศรษฐกิจโดยรวม

ดังนั้น สิ่งที่ประเทศไทยควรมุ่งเน้นจึงไม่ใช่มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจฝั่งอุปสงค์ในวงกว้าง แต่ควรเป็นการสร้างฐานะการคลังที่แข็งแรงในระยะยาว โดยเสนอให้ไทยจัดทำกรอบการคลังระยะกลางแบบหลายปีที่มีกฎหมายรองรับ รวมถึงกำหนดเป้าหมายการขาดดุลงบประมาณอย่างชัดเจน ซึ่งจะช่วยส่งสัญญาณถึงความมุ่งมั่นด้านวินัยการคลัง รักษาความน่าเชื่อถือทางการเงินของประเทศ และช่วยลดต้นทุนการกู้ยืมของภาครัฐ

ในด้านรายได้ภาครัฐ เสนอให้ทยอยปรับอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มจากระดับชั่วคราว 7% ไปสู่อัตราตามกฎหมายที่ 10% โดยค่อยเป็นค่อยไป โดย VAT เป็นภาษีที่สร้างรายได้ให้รัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งส่งผลกระทบต่อการลงทุนน้อยกว่าภาษีประเภทอื่น อีกทั้งยังควรขยายฐานภาษีเงินได้ผ่านการทบทวนสิทธิประโยชน์ทางภาษีและการหักลดหย่อนที่ไม่จำเป็น รวมถึงปรับปรุงระบบจัดเก็บภาษีให้ทันสมัยเพื่อป้องกันการรั่วไหลและนำกิจกรรมทางเศรษฐกิจนอกระบบเข้าสู่ระบบภาษีมากขึ้น

ด้านรายจ่ายภาครัฐ เสนอให้ทยอยยกเลิกมาตรการอุดหนุนราคาพลังงานและสินค้าเกษตรที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนตลาด และนำงบประมาณไปลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่มีผลตอบแทนทางเศรษฐกิจสูง ซึ่งจะช่วยเพิ่มศักยภาพของประเทศในระยะยาวและดึงดูดการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ

ปฏิรูประบบเกษียณอายุภาครัฐ

นอกจากนี้ ยังเสนอให้ปฏิรูประบบการเกษียณอายุของภาครัฐ ควบคู่ไปกับการปรับระบบสาธารณสุขให้เน้นการป้องกันโรคและการดูแลสุขภาพเชิงป้องกันมากขึ้น เพื่อช่วยลดภาระงบประมาณที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรในอนาคต

ส่วนการปฏิรูปภาษี โดยเฉพาะแนวคิดเรื่องฐานภาษีที่กว้างขึ้น กติกาที่เรียบง่ายขึ้น และการสร้างแรงจูงใจที่เหมาะสมให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจในระบบนั้น ไทยควรมุ่งสู่ระบบภาษีที่เรียบง่าย ครอบคลุม และสามารถสร้างรายได้อย่างเพียงพอ โดยไม่เป็นอุปสรรคต่อการทำงาน การออม การลงทุน และการผลิต สำหรับภาษีเงินได้ทั้งบุคคลธรรมดาและนิติบุคคล เขาเห็นว่าควรใช้อัตราที่สามารถแข่งขันได้ มีฐานภาษีที่กว้าง และลดข้อยกเว้นหรือสิทธิประโยชน์พิเศษต่าง ๆ ลง

“การลงทุนควรถูกขับเคลื่อนด้วยสภาพแวดล้อมทางธุรกิจที่ดีขึ้นโดยรวม มากกว่าการพึ่งพาสิทธิประโยชน์ทางภาษีเฉพาะกลุ่มที่อาจบิดเบือนการตัดสินใจและนำไปสู่การแสวงหาผลประโยชน์จากนโยบาย”

สำหรับภาษีมูลค่าเพิ่ม มองว่าเป็นเครื่องมือที่สามารถสร้างรายได้ให้แก่ภาครัฐโดยส่งผลกระทบต่อการลงทุนน้อยกว่าภาษีหลายประเภท หากรัฐบาลมีความจำเป็นต้องหารายได้เพิ่มเติม ก็ควรพิจารณาขยับอัตรา VAT ไปสู่ระดับ 10% ตามที่กฎหมายกำหนด พร้อมใช้มาตรการช่วยเหลือเฉพาะกลุ่มเพื่อดูแลผู้มีรายได้น้อย แทนการยกเว้นภาษีในวงกว้าง

ส่วนภาษีสรรพสามิตนั้น ผู้กำหนดนโยบายควรคำนึงถึงพฤติกรรมตอบสนองของผู้บริโภค เพราะการขึ้นภาษีไม่ได้หมายความว่ารัฐจะเก็บรายได้ได้มากขึ้นเสมอไป หากภาษีที่สูงขึ้นทำให้ผู้บริโภคหันไปหลีกเลี่ยงภาษี เปลี่ยนสินค้า หรือหันไปสู่ตลาดผิดกฎหมาย เช่น ภาษีบุหรี่ของประเทศไทย ซึ่งใช้ระบบภาษีสองอัตรา และอยู่ระหว่างการถกเถียงว่าควรปรับเป็นระบบอัตราเดียวหรือไม่ โดยความเห็นว่า ไทยควรปรับไปสู่ระบบภาษีบุหรี่อัตราเดียว เพื่อลดความซับซ้อนของระบบภาษี และลดแรงจูงใจในการออกแบบผลิตภัณฑ์เพื่อให้เข้าเกณฑ์ภาษีที่ต่ำกว่า

การจัดเก็บภาษีตามปริมาณ (Specific Taxation) สามารถช่วยให้รัฐบาลคาดการณ์รายได้ภาษีได้แม่นยำมากขึ้น และลดแรงจูงใจให้ผู้บริโภคเปลี่ยนไปใช้บุหรี่ราคาถูกเพียงเพื่อหลีกเลี่ยงภาษี

อย่างไรก็ตาม มองว่าหากผลิตภัณฑ์ต่างประเภทมีระดับความเสี่ยงต่อสุขภาพแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ อัตราภาษีก็ควรสะท้อนความแตกต่างดังกล่าว โดยผลิตภัณฑ์ที่มีความเสี่ยงสูงกว่าควรถูกจัดเก็บภาษีในอัตราที่สูงกว่า ขณะที่ผลิตภัณฑ์ที่มีความเสี่ยงต่ำกว่าควรถูกจัดเก็บภาษีต่ำกว่า เพื่อสร้างแรงจูงใจให้เกิดการเปลี่ยนผ่านไปสู่ทางเลือกที่มีความเสี่ยงลดลง

แนวทางดังกล่าวไม่ได้หมายความว่าจะทำให้รัฐสูญเสียรายได้จากภาษีเสมอไป หากออกแบบอย่างเหมาะสม อาจช่วยขยายฐานภาษีและสนับสนุนการเติบโตของรายได้ภาครัฐในระยะยาว

“ไทยควรขยายฐานภาษี รักษาระดับอัตราภาษีให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม ลดข้อยกเว้นและสิทธิประโยชน์ที่ไม่จำเป็น และปล่อยให้กลไกตลาดทำหน้าที่กำหนดทิศทางของการลงทุนและการตัดสินใจทางเศรษฐกิจ ขณะเดียวกันต้องติดตามผลกระทบด้านรายได้ภาครัฐ สาธารณสุข และการค้าผิดกฎหมายควบคู่กันไปด้วย เพื่อให้ระบบภาษีสามารถตอบโจทย์ทั้งการเติบโตและความยั่งยืนได้ในระยะยาว”