นักเศรษฐศาสตร์จี้รื้อภาษีบุหรี่ไทย ชี้ 2 อัตราสร้างจุดแบ่งราคา บิดเบือนตลาด รายได้รัฐหด

เลอันโดร อาโรซาเมนา รองศาสตราจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัย Universidad Torcuato Di Tella ประเทศอาร์เจนตินา ซึ่งจะเดินทางมาร่วมการประชุม การประชุมประจำปีของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และกลุ่มธนาคารโลก (World Bank Group) ประจำปี 2569 ที่ประเทศไทยเปิดเผยถึงมุมมองเกี่ยวกับบทบาทของภาษีสุขภาพ โดยเฉพาะภาษีที่จัดเก็บจากผลิตภัณฑ์ยาสูบ เครื่องดื่มแอลกอฮอล์ และเครื่องดื่มที่มีน้ำตาล ว่า สามารถเป็นเครื่องมือสำคัญในการสร้างรายได้ให้รัฐควบคู่ไปกับการลดผลกระทบด้านสุขภาพของประชาชนได้ หากได้รับการออกแบบอย่างเหมาะสม

โดยภาษีสุขภาพส่งผลกระทบโดยตรงต่อสิ่งที่ประชาชนให้ความสำคัญ 3 ด้าน ได้แก่ ราคาสินค้าที่ผู้บริโภคต้องจ่าย งบประมาณของรัฐที่นำไปใช้ในบริการสาธารณะ และสุขภาพของประชาชนเองนโยบายสาธารณะมีไม่มากนักที่สามารถสร้างรายได้ให้รัฐบาลไปพร้อมกับส่งเสริมสุขภาพของประชาชนได้ แต่ภาษีสุขภาพเป็นหนึ่งในเครื่องมือที่สามารถทำได้หากได้รับการออกแบบอย่างเหมาะสม

สินค้าอย่างยาสูบ เครื่องดื่มแอลกอฮอล์ และเครื่องดื่มที่มีน้ำตาลก่อให้เกิดต้นทุนทางสังคม ที่ไม่ได้สะท้อนอยู่ในราคาสินค้า ไม่ว่าจะเป็นค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาล การสูญเสียผลิตภาพจากการเจ็บป่วย หรือผลกระทบต่อบุคคลอื่น เช่น อุบัติเหตุบนท้องถนนและความรุนแรงที่เกี่ยวข้องกับการดื่มแอลกอฮอล์

ภาษีสุขภาพจึงมีหน้าที่ทำให้ราคาสินค้าเหล่านี้สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงมากขึ้น รวมถึงสร้างแรงจูงใจให้ผู้บริโภคปรับเปลี่ยนพฤติกรรม ไม่ว่าจะเป็นการลดการบริโภคหรือเปลี่ยนไปใช้ทางเลือกที่ก่อผลกระทบน้อยกว่า อย่างไรก็ตาม ความท้าทายสำคัญไม่ได้อยู่ที่การเก็บภาษี แต่อยู่ที่การออกแบบโครงสร้างภาษีให้สอดคล้องกับลักษณะความเสี่ยงของสินค้า พฤติกรรมผู้บริโภค และความสามารถในการบริหารจัดเก็บของภาครัฐ โดยภาษีสูงขึ้น ไม่ได้หมายความว่ารายได้รัฐจะเพิ่มขึ้นเสมอไป

“หลายคนอาจมองว่าการขึ้นภาษีให้สูงที่สุดคือคำตอบ แต่ในมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ เรื่องนี้ไม่ได้เรียบง่าย หากอัตราภาษีสูงเกินไป ผู้บริโภคอาจหันไปใช้สินค้าราคาถูกกว่าหรือสินค้าที่อยู่นอกระบบส่งผลให้รายได้ภาษีกลับลดลงได้”

ภาษีสุขภาพ 3 ประการ

ดังนั้น จึงเสนอหลักการสำคัญ 3 ประการในการออกแบบภาษีสุขภาพ ประกอบด้วย

• โครงสร้างภาษีต้องเรียบง่าย และยากต่อการหลีกเลี่ยงหรือบิดเบือน โดยให้ความสำคัญกับภาษีตามปริมาณมากกว่าภาษีตามมูลค่า 
• อัตราภาษีควรสะท้อนระดับของผลกระทบต่อสุขภาพที่แตกต่างกันของสินค้า เพราะผลิตภัณฑ์ในกลุ่มเดียวกันไม่ได้ก่อผลกระทบต่อสุขภาพในระดับเท่ากันเสมอไป 
• การปรับขึ้นภาษีควรเป็นไปอย่างค่อยเป็นค่อยไปและคาดการณ์ได้ เพื่อให้รัฐติดตามผลกระทบต่อกำลังซื้อ การเปลี่ยนพฤติกรรมผู้บริโภค และการค้าผิดกฎหมายได้อย่างเหมาะสม

ซึ่งความสำเร็จของนโยบายไม่ได้วัดจากตัวเลขอัตราภาษีที่เขียนไว้ในกฎหมาย แต่ต้องดูว่าเกิดอะไรขึ้นจริงในตลาด

รศ. อาโรซาเมนา กล่าวอีกว่า แม้จะอยู่ในหมวดสินค้าเดียวกัน แต่ผลิตภัณฑ์อาจมีระดับของผลกระทบต่อสุขภาพที่แตกต่างกัน ตัวอย่างเช่น เบียร์ที่มีปริมาณแอลกอฮอล์ต่ำกับสุราความเข้มข้นสูง ก่อให้เกิดผลกระทบต่อสุขภาพแตกต่างกัน ซึ่งระบบภาษีส่วนใหญ่ได้สะท้อนระดับผลกระทบที่แตกต่างกัน หลักการเดียวกันสามารถใช้ได้กับผลิตภัณฑ์นิโคตินในกรณีที่มีหลักฐานทางวิทยาศาสตร์บ่งชี้ว่ามีระดับความเสี่ยงไม่เท่ากัน หากสินค้าทุกประเภทถูกจัดเก็บภาษีในอัตราเดียวกัน ผู้บริโภคก็จะไม่มีแรงจูงใจทางเศรษฐศาสตร์ในการเปลี่ยนไปใช้ทางเลือกที่มีความเสี่ยงน้อยกว่า

ภาษีที่แตกต่างต้องอิงหลักฐานทางวิทยาศาสตร์

อย่างไรก็ตาม การกำหนดอัตราภาษีที่แตกต่างกันจะต้องอ้างอิงหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ที่น่าเชื่อถือ มีการทบทวนอย่างต่อเนื่อง และสามารถตรวจสอบบังคับใช้ได้จริงในทางปฏิบัติ เป้าหมายไม่ใช่การส่งเสริมการบริโภคแต่เป็นการสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้องภายใต้กรอบกำกับดูแลที่เหมาะสม

กรณีของประเทศไทยที่ใช้ระบบภาษีสองอัตรามาตั้งแต่ปี 2560 โดยบุหรี่ที่มีราคาขายปลีกไม่เกิน 72 บาทต่อซองเสียภาษีในอัตรา 25% ส่วนบุหรี่ที่ราคาสูงกว่านั้นเสียภาษี 42% ปัจจุบันบุหรี่ในตลาดกว่า 95% มีราคาต่ำกว่าหรือเท่ากับระดับดังกล่าว ขณะที่รายได้ภาษีสรรพสามิตบุหรี่ลดลงจาก 64,200 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2564 เหลือประมาณ 47,000 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2568

“ควรหลีกเลี่ยงโครงสร้างภาษีที่สร้างจุดแบ่งราคา หรือPrice Threshold เนื่องจากราคาไม่ใช่สิ่งที่สะท้อนผลกระทบต่อสุขภาพ และยังอาจทำให้ผู้ผลิตปรับราคาสินค้าให้อยู่ต่ำกว่าจุดที่ถูกเก็บภาษีในอัตราที่สูงขึ้น ส่งผลให้ผู้บริโภคหันไปเลือกสินค้าราคาถูก รายได้ภาษีลดลง และการคาดการณ์รายได้ของรัฐทำได้ยากขึ้น แม้จะมีหลายปัจจัยที่ส่งผลต่อรายได้ภาษี แต่การปรับมาใช้อัตราภาษีเดียวสำหรับบุหรี่ทุกประเภท โดยคงภาษีตามปริมาณต่อมวนไว้ด้วยจะช่วยลดแรงจูงใจในการบิดเบือนราคา และทำให้การจัดเก็บภาษีมีประสิทธิภาพมากขึ้น“

หากถามว่าภาษีอัตราเดียวจะกระทบผู้มีรายได้น้อยหรือไม่นั้น ยอมรับว่าเป็นข้อกังวลที่เข้าใจได้ แต่หลักฐานจากหลายประเทศสะท้อนว่า ระบบหลายอัตรามักช่วยรักษาพฤติกรรมการสูบมากกว่าจะช่วยปกป้องรายได้ของผู้บริโภค การคงราคาบุหรี่ราคาถูกไว้ทำให้ผู้มีรายได้น้อยสามารถสูบต่อไปได้ง่ายขึ้น ทั้งที่กลุ่มนี้มักเป็นผู้ได้รับผลกระทบด้านสุขภาพมากที่สุด ขณะเดียวกันในการทบทวนนโยบายภาษีและราคาผลิตภัณฑ์ยาสูบเมื่อปี ค.ศ. 2011 โดย International Agency for Research on Cancer พบว่าผู้มีรายได้น้อยตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงของราคามากกว่ากลุ่มอื่น ดังนั้น จึงมองว่ากลุ่มนี้มีแนวโน้มลดหรือเลิกส๔บได้มากกว่าเมื่อราคาเพิ่มขึ้น

นอกจากนี้ ยังมองว่าการช่วยเหลือกลุ่มเปราะบางควรทำผ่านบริการสนับสนุนการเลิกสูบ ซึ่งสามารถนำรายได้ภาษีมาสนับสนุนได้ มากกว่าการรักษาให้สินค้าราคาถูกอยู่ต่อไปอย่างถาวร

สำหรับข้อกังวลที่ว่าการขึ้นภาษีอาจนำไปสู่การลักลอบค้าสินค้าผิดกฎหมายมากขึ้น เห็นว่าเป็นความเสี่ยงที่เกิดขึ้นได้ แต่ไม่ใช่ผลลัพธ์ที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ จากหลักฐานในหลายประเทศ ปัจจัยที่ส่งผลต่อการค้าผิดกฎหมายมากกว่าอัตราภาษี คือ ประสิทธิภาพของการกำกับดูแล การติดตามตรวจสอบสินค้า และการบังคับใช้กฎหมาย ดังนั้น ภาษี การกำกับดูแล และการบังคับใช้กฎหมาย จึงต้องทำงานควบคู่กันเป็นระบบเดียวกัน หากขาดองค์ประกอบใดองค์ประกอบหนึ่ง ประสิทธิผลของนโยบายจะลดลง

นโยบายรัฐต้องทันเทคโนโลยี

นโยบายภาครัฐควรพัฒนาให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยี โดยมองว่า การกำกับดูแลและการจัดเก็บภาษีควรถูกปรับปรุงให้สามารถประเมิน ควบคุม และจัดเก็บภาษีกับผลิตภัณฑ์เหล่านี้ได้อย่างเหมาะสม แทนที่จะปล่อยให้ผลิตภัณฑ์เหล่านี้อยู่นอกระบบหรือใช้มาตรการห้ามเพียงอย่างเดียว เช่น ประเทศอาร์เจนตินาที่ได้ยกเลิกการห้ามจำหน่ายบุหรี่ไฟฟ้าและผลิตภัณฑ์ยาสูบแบบให้ความร้อนในปี 2569 หลังพบว่ามาตรการห้ามไม่สามารถป้องกันการไหลเวียนของสินค้าในตลาดผิดกฎหมายได้ โดยหันมาใช้ระบบขึ้นทะเบียนผลิตภัณฑ์ ระบบติดตามสินค้า และข้อจำกัดด้านการตลาดแทน 

”ไม่มีสูตรสำเร็จที่ใช้ได้กับทุกประเทศ และการตัดสินใจเชิงนโยบายควรตั้งอยู่บนหลักฐานทางวิทยาศาสตร์และศักยภาพในการกำกับดูแลของแต่ละประเทศเป็นสำคัญ“

การปฏิรูปภาษีสรรพสามิตจะประสบความสำเร็จได้ก็ต่อเมื่อคำนึงถึงสามด้านไปพร้อมกัน ได้แก่ รายได้ของรัฐสุขภาพของประชาชน และประสิทธิภาพของการบังคับใช้กฎหมาย สำหรับกรณีบุหรี่ มองว่าการเปลี่ยนจากระบบหลายอัตราไปสู่ระบบอัตราเดียวจะช่วยให้การจัดเก็บภาษีมีความเรียบง่าย โปร่งใส และคาดการณ์ได้มากขึ้น ขณะเดียวกันควรเสริมสร้างประสิทธิภาพในการกำกับดูแลห่วงโซ่อุปทานและทบทวนว่านโยบายปัจจุบันที่ใช้กับผลิตภัณฑ์ทางเลือกต่าง ๆ สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ด้านนโยบายสาธารณะที่ตั้งไว้ได้จริงหรือไม่

เป้าหมายสำคัญไม่ใช่การกำหนดอัตราภาษีให้สูงที่สุด แต่คือการสร้างระบบที่ยั่งยืน สามารถรักษารายได้ของรัฐ ลดผลกระทบต่อสุขภาพ ลดการค้าผิดกฎหมาย และใช้นโยบายภาษีที่ตั้งอยู่บนหลักฐานเชิงประจักษ์และสามารถบังคับใช้ได้จริง