พาณิชย์ รื้อกฎหมาย 20 ปี สกัดนอมินีจำแลง ปิดจุดถือหุ้นไขว้ เพิ่มโทษหนัก

แหล่งข่าวจากกระทรวงพาณิชย์ เปิดเผยว่า กรมพัฒนาธุรกิจการค้า อยู่ระหว่างการประเมินผลสัมฤทธิ์พระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 รวมไปถึงกฎหมายลูกที่ออกตามพ.ร.บ.ฉบับนี้อีกหลายฉบับ ซึ่งถือเป็นกฎหมายสำคัญที่ใช้กำกับดูแลการลงทุนของนักธุรกิจต่างชาติในประเทศไทยมานานกว่า 20 ปี

ทั้งนี้เพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวบรรลุเป้าหมายในการมีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น การพัฒนากฎหมายให้สอดคล้องกับหลักสากลและพันธกรณีระหว่างประเทศ ลดความซํ้าซ้อนและขัดแย้งกันของกฎหมาย ลดความเหลื่อมลํ้า และสร้างความเป็นธรรมในสังคม

กรมพัฒนาธุรกิจการค้า ระบุปัญหาและอุปสรรคในการบังคับใช้กฎหมายว่า ที่ผ่านมา แม้ พ.ร.บ. การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 จะบังคับใช้มานานกว่า 20 ปี แต่กรมพัฒนาธุรกิจการค้าพบปัญหาเชิงปฏิบัติที่สะสมมาโดยตลอด และถือเป็นโจทย์สำคัญที่ต้องได้รับการแก้ไขในการทบทวนกฎหมายครั้งนี้

ปัญหาแรก เกิดจากโครงสร้างการถือหุ้นที่ซับซ้อน โดยเฉพาะกรณีที่บริษัทสองแห่งถือหุ้นไขว้กัน เช่น บริษัท ก ถือหุ้นข้างมากในบริษัท ข และบริษัท ข ก็ถือหุ้นข้างมากในบริษัท ก กลับกัน ปัญหาที่ตามมาคือการพิจารณาว่าบริษัทใดบริษัทหนึ่งเป็น “คนต่างด้าว” หรือไม่ต้องอาศัยสถานะของอีกบริษัทเป็นฐาน แต่เมื่อทั้งสองบริษัทพึ่งพาสถานะของกันและกัน จึงไม่อาจสรุปสถานะของทั้งคู่ได้อย่างชัดเจน กลายเป็นช่องโหว่ที่เจ้าหน้าที่ไม่อาจบังคับใช้กฎหมายได้เต็มที่

ปัญหาที่สอง คือช่องว่างทางกฎหมายในการลงโทษ กล่าวคือ หากคนต่างด้าวประกอบธุรกิจโดยไม่ขอหนังสือรับรองตามมาตรา 11 หรือมาตรา 12 ปรากฏว่า พ.ร.บ. ฉบับนี้ไม่ได้กำหนดบทลงโทษสำหรับกรณีดังกล่าวไว้อย่างชัดเจน ซึ่งขัดกับหลักกฎหมายอาญาที่กำหนดว่าจะลงโทษบุคคลได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติทั้งความผิดและโทษไว้อย่างชัดแจ้ง ทำให้เจ้าหน้าที่ไม่มีเครื่องมือทางกฎหมายที่เพียงพอในการดำเนินคดีกับผู้ฝ่าฝืน

ปัญหาที่สาม คือความไม่ชัดเจนของรายการทะเบียนในใบอนุญาตและหนังสือรับรอง แม้กฎหมายจะกำหนดอัตราค่าธรรมเนียมสำหรับการขอแก้ไขรายการทะเบียนไว้ แต่กลับไม่ได้ระบุว่ารายการทะเบียนประกอบด้วยข้อมูลใดบ้าง และไม่มีบทบัญญัติให้คนต่างด้าวแจ้งเปลี่ยนแปลงผู้รับผิดชอบในการดำเนินการของนิติบุคคลที่ไม่ได้จดทะเบียนในประเทศไทยอย่างเป็นทางการ แม้ในทางปฏิบัติ นายทะเบียนจะเก็บข้อมูลดังกล่าวไว้และดำเนินการให้เมื่อมีการขอเปลี่ยนแปลง แต่การไม่มีบทบัญญัติรองรับอย่างชัดเจนก็ยังเป็นจุดอ่อน
ของกฎหมาย

ปัญหาที่สี่ เป็นปัญหาร้ายแรงที่สุดคือบทลงโทษที่ไม่เพียงพอต่อการยับยั้งการกระทำความผิด กรมพบว่าคนต่างด้าวบางรายแม้จะถูกดำเนินคดีในข้อหายินยอมให้คนไทยหรือนิติบุคคลอื่นช่วยเหลือหรือร่วมประกอบธุรกิจแทน ตามมาตรา 36 แล้ว แต่ก็ยังวนเวียนหาช่องทางใหม่ เช่น จัดตั้งนิติบุคคลขึ้นใหม่แล้วจ้างคนไทยถือหุ้นแทนต่อไปอีก สาเหตุที่พฤติกรรมเช่นนี้ยังคงเกิดขึ้น เป็นเพราะผลประโยชน์ทางธุรกิจที่ได้รับมีมูลค่าสูงกว่าบทลงโทษที่มีอยู่อย่างมาก กรมจึงเสนอให้เพิ่มมาตรการยึดทรัพย์สินของผู้กระทำความผิดเพื่ออุดช่องโหว่นี้

ส่วนสาระสำคัญของ พ.ร.บ. การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 เป็นกฎหมายที่วางกรอบการกำกับดูแลนักลงทุนต่างชาติในประเทศไทย กฎหมายฉบับนี้นิยามคำว่า “คนต่างด้าว” ครอบคลุมทั้งบุคคลธรรมดาซึ่งไม่มีสัญชาติไทย นิติบุคคลซึ่งไม่ได้จดทะเบียนในประเทศไทย และนิติบุคคลซึ่งจดทะเบียนในประเทศไทยแต่มีลักษณะ เช่น มีหุ้นอันเป็นทุนตั้งแต่กึ่งหนึ่งของนิติบุคคลนั้นถือโดยบุคคลต่างด้าว หรือนิติบุคคลซึ่งมีบุคคลตามนิยามดังกล่าวลงทุนมีมูลค่าตั้งแต่กึ่งหนึ่งของทุนทั้งหมดในนิติบุคคลนั้น รวมถึงห้างหุ้นส่วนจำกัดหรือห้างหุ้นส่วนสามัญที่จดทะเบียนซึ่งผู้จัดการหรือผู้จัดการหุ้นส่วนเป็นบุคคลต่างด้าว

ทั้งนี้ตามกฎหมายแบ่งประเภทธุรกิจที่ควบคุมออกเป็นสามบัญชี ประกอบด้วย

บัญชีหนึ่ง เป็นธุรกิจที่ต้องห้ามคนต่างด้าวประกอบโดยเด็ดขาด เหตุผลที่ไม่อนุญาต ให้คนต่างด้าวทำเนื่องจากเป็นธุรกิจที่เกี่ยวกับอาชีพพื้นฐานและความเป็นอยู่ของคนไทย และมีความอ่อนไหวเป็นพิเศษ มี 9 ธุรกิจ เช่น การทำกิจการสถานีวิทยุกระจายเสียงหรือสถานีวิทยุโทรทัศน์ การทำนา ทำไร่ หรือทำสวน การเลี้ยงสัตว์ การทำป่าไม้และการแปรรูปไม้จากป่าธรรมชาติ การสกัดสมุนไพรไทย การค้าและการขายทอดตลาด โบราณวัตถุของไทยหรือที่มีคุณค่าทางประวัติศาสตร์ของประเทศ การทำหรือหล่อพระพุทธรูป และการค้าที่ดิน ทั้งนี้ คนต่างด้าวห้ามประกอบธุรกิจตามบัญชีหนึ่งโดยเด็ดขาด

บัญชีสอง เป็นธุรกิจที่เกี่ยวกับความปลอดภัย หรือความมั่นคงของประเทศ หรือมีผลกระทบต่อศิลปวัฒนธรรม จารีตประเพณี หัตถกรรมพื้นบ้าน หรือทรัพยากร ธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม มี 13 ธุรกิจ เช่น การขนส่งทางบกทางนํ้าหรือทางอากาศในประเทศรวมถึงกิจการการบิน การทำเหมือง รวมทั้ง การระเบิดหรือย่อยหิน การค้าของเก่า หรือศิลปวัตถุซึ่งเป็นงานศิลปกรรม หัตถกรรมของไทย เป็นต้น ทั้งนี้ คนต่างด้าว จะประกอบธุรกิจตามบัญชีสองได้ จะต้องได้รับอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ โดยการอนุมัติของคณะรัฐมนตรี

บัญชีสาม เป็นธุรกิจที่คนไทยยังไม่มีความพร้อมที่จะแข่งขันในการประกอบกิจการ กับคนต่างด้าวมี 21 ธุรกิจ เช่น การทำกิจการบริการทางบัญชี การทำกิจการบริการทางกฎหมาย การทำกิจการ นายหน้าหรือตัวแทน การขายอาหารหรือเครื่องดื่ม และการทำธุรกิจบริการอื่น ยกเว้นธุรกิจบริการที่กำหนด ในกฎกระทรวง เป็นต้น ทั้งนี้ คนต่างด้าวจะประกอบธุรกิจตามบัญชีสามได้ จะต้องได้รับอนุญาตจากอธิบดี กรมพัฒนาธุรกิจการค้าโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว

สำหรับประโยชน์ที่คาดว่าประชาชนจะได้รับจากการมีกฎหมายฉบับนี้ กระทรวงพาณิชย์ ระบุว่า เพื่อช่วยสร้างสมดุลระหว่างการคุ้มครองการประกอบธุรกิจของคนไทย และสนับสนุนให้คนต่างด้าวเข้ามาลงทุนในประเทศไทย และการเข้ามาประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวในประเทศไทยก่อให้เกิดการจ้างแรงงานคนไทยในประเทศ การถ่ายทอดเทคโนโลยีของคนต่างด้าวให้กับคนไทย ส่งผลให้ผู้บริโภคซึ่งเป็นคนไทยภายในประเทศจะมีตัวเลือกในการบริโภคสินค้าและบริการเพิ่มมากขึ้น รวมถึงการวิจัยและพัฒนา อันจะเกิดประโยชน์ต่อประเทศในภาพรวม