การคุ้มครองทางสังคมของประเทศไทย ความท้าทายและก้าวย่างต่อไป

ไม่ว่ายุคสมัยใดคนเราต้องเผชิญกับเหตุการณ์ไม่คาดฝันหลากหลายรูปแบบ ตั้งแต่เกิดจนถึงวาระสุดท้ายของชีวิต เมื่อพิจารณาสังคมไทยในปัจจุบัน คนไทยดำเนินชีวิตประจำวันภายใต้ความไม่แน่นอนในสังคม ที่ติดกับดักปัญหาเชิงโครงสร้างหลายมิติ 

การก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์ ประชากรอายุยืนยาวขึ้น ครอบครัวมีลูกน้อยลง จำนวนประชากรวัยทำงานลดลง ภาคเศรษฐกิจนอกระบบมีขนาดใหญ่ การเติบโตทางเศรษฐกิจชะลอตัว ความยากจนและความเหลื่อมล้ำ ความล่าช้าของการปฏิรูป ข้อจำกัดทางการคลังเพิ่มสูงขึ้น ภายใต้บริบทดังกล่าว บทบาทรัฐบาลด้านการจัดการความเสี่ยงด้วย “การคุ้มครองทางสังคม” จึงทวีความสำคัญอย่างปฏิเสธไม่ได้   

การคุ้มครองทางสังคมเป็นชุดของนโยบาย หรือ มาตรการทำหน้าที่หลายลักษณะ บรรเทาผลกระทบจากเหตุการณ์ไม่คาดฝันรูปแบบต่างๆ ในการดำรงชีวิต ป้องกันไม่ให้ประชาชนตกสู่ภาวะความยากลำบาก ธำรงคุณภาพชีวิตที่เหมาะสม และ/หรือช่วยให้ผู้ที่อยู่ในภาวะยากลำบากไม่ถูกทอดทิ้งไว้ข้างหลัง 

ในปัจจุบัน ประเทศไทยมีมาตรการลักษณะนี้ครอบคลุมเหตุการณ์ไม่คาดฝันหลายประเภท ได้แก่ การเจ็บป่วย อันตรายจากการประกอบอาชีพ ภาวะทุพพลภาพ การตกสู่ภาวะพึ่งพิงในการใช้ชีวิตประจำวัน การขาดทรัพยากรในวัยชราภาพ การขาดเสาหลักของครอบครัว การขาดที่อยู่อาศัย ภาวะยากจน การตกงาน การมีบุตรและการเลี้ยงดู 

มาตรการที่คนไทยคุ้นเคยกันดี เช่น เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ บำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนการออมแห่งชาติ เบี้ยความพิการสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า สิทธิประโยชน์ของกองทุนประกันสังคม กองทุนเงินทดแทน เงินสงเคราะห์เด็กในครอบครัวยากจน บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ บางมาตรการมีการกำหนดคุณสมบัติของผู้รับสิทธิประโยชน์ และมีการคัดเลือกเข้มงวดสงเคราะห์ผู้มีรายได้น้อยและผู้ไร้ที่พึ่ง สถานคุ้มครองประชากรกลุ่มเฉพาะ 

มาตรการเหล่านี้มีปรัชญา หรือ หลักการพื้นฐานแตกต่างกัน โดยพื้นฐาน บางมาตรการจัดให้มีเป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน บางมาตรการคัดเลือกผู้รับประโยชน์เฉพาะผู้ด้อยโอกาสอย่างเข้มงวด บางมาตรการเป็นการบังคับ บางมาตรการสมัครใจ บางมาตรการจำกัดเฉพาะบางอาชีพ หรือสถานภาพการทำงาน รูปแบบของมาตรการมีทั้งที่เป็นการจัดสวัสดิการสังคม การจัดบริการทางสังคมเพื่อประชากรกลุ่มเป้าหมาย การประกันสังคม และการคุ้มครองแรงงาน 

ด้านแหล่งที่มาของเงินของแต่ละมาตรการ มีความหลากหลายเช่นกัน บางมาตรการรัฐบาลจัดสรรงบประมาณแผ่นดินให้ทั้งหมด (กล่าวได้ว่า มาจากภาษีอากร) โดยไม่มีเงื่อนไขว่า ประชาชนผู้รับประโยชน์ต้องมีส่วนร่วมจ่ายเงินใดๆ บางมาตรการประชาชนต้องมีส่วนร่วมจ่ายเพื่อที่จะได้รับสิทธิประโยชน์ที่กำหนดไว้ การร่วมจ่ายอาจจะอยู่ในรูปแบบของการจ่ายเงินสมทบ หรือจ่ายเงินสะสมหรือเงินออม 

ดังนั้น ในภาพรวม การคุ้มครองทางสังคมของประเทศไทย จึงมีลักษณะคล้ายคลึงกับ “งานผ้าต่อชิ้น” หรือที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า patchwork ผ้าแต่ละชิ้นที่นำมาต่อกันมีลักษณะเฉพาะ และอาจจะสวยงามในตัวเอง แต่เมื่อมาอยู่รวมกัน บางส่วนอาจจะดูกลมกลืนกัน บางส่วนอาจจะดูกระจัดกระจายและขาดความเป็นเนื้อเดียวกัน 

หากพิจารณาเชิงระบบ การคุ้มครองทางสังคมของประเทศไทยในปัจจุบัน ยังเผชิญความท้าทายหลายประการ มาตรการแต่ละมาตรการมีกฎหมายหรือระเบียบ รวมถึงผู้ที่เกี่ยวข้องและกลไกการตัดสินใจเฉพาะตัว การกำกับดูแลและการบริหารจัดการ จึงมีลักษณะต่างคนต่างทำ จนนำมาสู่ปัญหาการขาดกลไกพิจารณาภาพรวม 

ยกตัวอย่าง ด้านบำนาญ ประเทศไทยมีระบบบำนาญหลากหลายรูปแบบ ทั้งแบบที่ผู้รับสิทธิประโยชน์ไม่ต้องมีส่วนร่วมจ่าย ได้แก่ เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ บำเหน็จบำนาญข้าราชการ และแบบที่ผู้รับสิทธิประโยชน์ต้องมีส่วนร่วมจ่าย ได้แก่ บำนาญชราภาพ ภายใต้กองทุนประกันสังคม กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนการออมแห่งชาติ 

สังคมไทยยังขาดกลไกที่พิจารณาภาพรวมของระบบบำนาญต่างๆ ทำให้ขาดโอกาสในการมองทิศทางของระบบในระยะยาว ยังมีปัญหาความไม่เป็นธรรมในแนวนอน (ระหว่างกลุ่มประชากรต่างสถานภาพการทำงาน) เช่นด้านหลักประกันสุขภาพ ลูกจ้างที่เป็นสมาชิกกองทุนประกันสังคม มีสิทธิได้รับสิทธิประโยชน์การรักษาพยาบาล โดยต้องจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมตามเงื่อนไข  

แต่ข้าราชการและครอบครัว หรือ ประชาชนผู้มีสิทธิหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ จะมีหลักประกันสุขภาพตามสิทธิ ซึ่งรัฐบาลจัดสรรงบประมาณให้โดยเจ้าตัวไม่จำเป็นต้องมีส่วนร่วมจ่ายใดๆ

ปัญหาการแย่งชิงสมาชิกระหว่างกัน ความพยายามขยายการสร้างหลักประกันด้านบำนาญไปยังกลุ่มประชากรวัยทำงาน ที่ไม่ใช่ลูกจ้าง หรือ กลุ่มแรงงานนอกระบบ ทำให้เกิดการแข่งขันระหว่างกองทุนการออมแห่งชาติ และกองทุนประกันสังคมในส่วนของสมาชิกมาตรา 40 

การก้าวเข้าสู่ยุคสังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์ สังคมอายุยืน และสังคมลูกน้อยก่อให้เกิดความท้าทายใหม่ เช่น การดูแลผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิง การเลี้ยงดูเด็กให้มีคุณภาพ ยังมิพักที่จะต้องกล่าวถึงภาระค่าใช้จ่ายภาครัฐ ที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุของประชากร

ก้าวย่างต่อไปที่สำคัญในการสร้างเสริมระบบการคุ้มครองทางสังคมเพื่อให้เป็นหลักประกันที่มั่นคง สร้างความอุ่นใจและมั่นใจให้กับประชาชน ให้เป็นระบบที่เป็นธรรมและมีความยั่งยืนในระยะยาว คือ การทำให้ทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องได้มองเห็น มีความรู้ และเข้าใจทั้งภาพรวมและองค์ประกอบของ “งานผ้าต่อชิ้น” ชิ้นนี้ได้อย่างประจักษ์ชัดในฐานะข้อเท็จจริง

“สมุดปกขาวเพื่อส่งเสริมความรอบรู้ด้านการคุ้มครองทางสังคม” น่าจะเป็นจุดเริ่มต้นที่ต้นทุนไม่สูงมากและทำได้ทันที

คอลัมน์เศรษฐเสวนา จุฬาฯ ทัศนะ โดย... ศ.ดร.วรเวศม์ สุวรรณระดา คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 4200