Resource Nationalism: เมื่อทรัพยากรธรรมชาติกลายเป็นอาวุธทางเศรษฐกิจ

ในโลกศตวรรษที่ 21 ทรัพยากรธรรมชาติไม่ได้เป็นเพียงวัตถุดิบในการผลิตสินค้าอีกต่อไป แต่ได้กลายเป็นอาวุธเชิงยุทธศาสตร์ในการสร้างอำนาจต่อรองทางเศรษฐกิจและการเมืองระหว่างประเทศอย่างเห็นได้ชัด ความคิดนี้สะท้อนผ่านแนวทางหนึ่งที่กำลังถูกพูดถึงอย่างกว้างขวางอย่างมาก นั่นคือแนวคิด “ชาตินิยมทรัพยากร” หรือ “Resource Nationalism” ซึ่งหมายถึงนโยบายที่รัฐบาลเข้ามาควบคุม หรือ จำกัดการใช้และการส่งออกทรัพยากรธรรมชาติ เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของชาติ และเพื่อเพิ่มมูลค่าภายในประเทศ  

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดของนโยบายนี้ คือ ประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งในปี 2020 ประกาศห้ามส่งออกนิกเกิลดิบ เพื่อบังคับให้บริษัทต่างชาติสร้างโรงงานถลุง และแปรรูปภายในประเทศ นโยบายนี้ทำให้เกิดการลงทุนในด้านเทคโนโลยี การจ้างงาน และ การถ่ายทอดองค์ความรู้ในอุตสาหกรรมแบตเตอรี่รถยนต์ไฟฟ้าภายในประเทศ ซึ่งถือเป็นสัญญาณที่สำคัญว่า ประเทศผู้ครอบครองทรัพยากร เริ่มหันมาใช้ทรัพยากรเป็น “การ์ดต่อรอง” และเป็นกลไกสร้างความได้เปรียบทางเศรษฐกิจ 

Resource Nationalism ยังสำคัญอยู่ไหมในโลกปัจจุบัน?

แม้เศรษฐกิจโลกจะขับเคลื่อนด้วยเทคโนโลยีและดิจิทัลมากขึ้นแล้วก็ตาม แต่แนวคิดชาตินิยมทรัพยากรก็ไม่ได้ล้าสมัย แต่กลับยิ่งมีบทบาทสำคัญขึ้นกว่าเดิม เนื่องจากปัจจัยสำคัญ 3 ประการดังนี้

• การเปลี่ยนผ่านพลังงานโลก (Energy Transition) 

โลกของเรากำลังเปลี่ยนจากการพึ่งพาพลังงานฟอสซิลไปสู่พลังงานสะอาด ทำให้ความต้องการหรืออุปสงค์ของแร่หายาก (Rare Earth Elements) เช่น นิกเกิล ลิเธียม และโคบอลต์ เพิ่มสูงขึ้น เนื่องจากแร่เหล่านี้ เป็นวัตถุดิบสำคัญในการผลิตแบตเตอรี่รถยนต์ไฟฟ้าและเทคโนโลยีสีเขียว ประเทศที่ครอบครองทรัพยากรเหล่านี้ จึงใช้โอกาสนี้ปกป้องผลประโยชน์ของตนเอง และต่อรองกับประเทศมหาอำนาจได้มากขึ้น

• ความไม่มั่นคงด้านภูมิรัฐศาสตร์ (Geopolitical Tensions)

สงครามรัสเซีย-ยูเครน เป็นตัวอย่างชัดเจนว่า ทรัพยากรสามารถถูกใช้เป็นเครื่องมือกดดันทางเศรษฐกิจ รัสเซียจำกัดการส่งออกก๊าซธรรมชาติสู่ยุโรป ส่งผลให้ราคาพลังงานโลกผันผวนสูง และ ทำให้หลายประเทศเริ่มสำรองทรัพยากรไว้ใช้ภายในประเทศก่อน 

• การแข่งขันเทคโนโลยีสีเขียว (Green Tech Race)

การพัฒนาเทคโนโลยีสีเขียว เช่น รถยนต์ไฟฟ้า กังหันลม และพลังงานหมุนเวียน ทำให้แร่หายากกลายเป็น “ทรัพยากรเชิงยุทธศาสตร์” ประเทศอย่างจีน จึงควบคุมการส่งออก Rare Earth Elements เพื่อสร้างความได้เปรียบในห่วงโซ่อุปทานโลก 

กล่าวโดยสรุป แนวคิด Resource Nationalism ยังทวีความสำคัญ และกำลังกลายเป็นยุทธศาสตร์การแข่งขันใหม่ของเศรษฐกิจโลก ในศตวรรษที่ 21 นั่นเอง 

ในอดีต แนวคิด Resource Nationalism มักใช้กับ ทรัพยากรใช้แล้วหมดไป (Nonrenewable Resources) เช่น น้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ ถ่านหิน แร่โลหะและแร่หายาก เช่น นิกเกิล ลิเธียม และ โคบอลต์  

อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันนโยบายนี้เริ่มขยายไปสู่ ทรัพยากรที่สามารถสร้างใหม่ได้ (Renewable Resources) ด้วย ได้แก่ ทรัพยากรประมง บางประเทศจำกัดสิทธิการทำประมงเชิงพาณิชย์เฉพาะเรือสัญชาติเดียวกัน ทรัพยากรป่าไม้ รัฐบาลหลายแห่งห้ามส่งออกไม้แปรรูปเพื่อลดการสูญเสียทรัพยากร พลังงานหมุนเวียน 

ประเทศที่มีลิเธียม หรือ โคบอลต์ เริ่มควบคุมการผลิตเพื่อรักษามูลค่าในประเทศ เพราะเป็นแร่ธาตุที่มีปริมาณจำกัดในธรรมชาติ แต่ถูกใช้เป็นปัจจัยการผลิตในการสร้างเทคโนโลยีพลังงานหมุนเวียน เช่น รถยนต์ไฟฟ้า แบตเตอรี่กักเก็บพลังงาน และ โครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานหมุนเวียนอื่น ๆ  

แนวโน้มนี้สะท้อนว่า แนวคิด Resource Nationalism ไม่ได้จำกัดเฉพาะพลังงานฟอสซิลอีกต่อไป แต่ยังครอบคลุมทรัพยากรอาหาร พลังงานสะอาด และเทคโนโลยีแห่งอนาคตอีกด้วย 

ผลกระทบของ Resource Nationalism ต่อเศรษฐกิจ

ผลกระทบของแนวคิด Resource Nationalism ที่มีผลต่อเศรษฐกิจนั้นมีทั้งผลดีและผลเสีย สำหรับเศรษฐกิจในประเทศนั้น ผลกระทบด้านบวก ได้แก่ รัฐบาลมีรายได้ภาษีและเงินตราต่างประเทศที่เพิ่มขึ้น หมายความว่า เมื่อนโยบายเน้นให้รัฐมีบทบาทในการควบคุมหรือเป็นเจ้าของทรัพยากรธรรมชาติ เช่น เหมืองแร่หรือน้ำมัน รัฐสามารถเรียกเก็บภาษีในอัตราที่สูงขึ้น เช่น ภาษีสัมปทาน (royalty) ภาษีกำไรพิเศษ (windfall tax) หรือ ภาษีจากรายได้ของบริษัทที่แสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรของชาติ 

สิ่งนี้ทำให้รัฐมี งบประมาณเพิ่มขึ้น เพื่อนำไปใช้กับบริการสาธารณะ เช่น การศึกษา การสาธารณสุข การลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ฯลฯ เกิดการสร้างอุตสาหกรรมใหม่และการจ้างงาน และ ลดการพึ่งพาต่างชาติ 

แต่ผลกระทบด้านลบที่อาจจะเกิดขึ้น เช่น นักลงทุนต่างชาติอาจถอนตัวจากประเทศหากเงื่อนไขไม่เอื้อต่อผลตอบแทน หากประเทศขาดเทคโนโลยี อาจผลิตได้ช้าและมีต้นทุนสูง หรือ มีความเสี่ยงเกิดการผูกขาด และการทุจริต หากรัฐควบคุมมากเกินไป 

สำหรับผลกระทบต่อเศรษฐกิจโลกนั้น เช่น ราคาสินค้าโภคภัณฑ์ เช่น น้ำมัน แร่ และอาหารทะเล ผันผวนสูง ห่วงโซ่อุปทานโลก (global supply chain) เปราะบางมากขึ้น และอาจจุดชนวนการแข่งขันเชิงยุทธศาสตร์ระหว่างประเทศมหาอำนาจ

ประเทศไทยกับแนวคิด Resource Nationalism  

ประเทศไทยยังไม่ได้ใช้แนวคิด Resource Nationalism อย่างเข้มข้นเหมือนบางประเทศ แต่ก็มีแนวนโยบายและทิศทาง ที่เกี่ยวข้อง เช่น 

• การจัดการก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทย  

ประเทศไทยพึ่งพาก๊าซธรรมชาติเป็นหลัก ในการผลิตไฟฟ้า รัฐบาลมีบทบาทสำคัญในการกำกับสัญญาสัมปทาน และจัดการปริมาณสำรอง แต่ยังไม่ถึงขั้นจำกัดการส่งออกอย่างเข้มงวดเหมือนอินโดนีเซีย

• การบริหารทรัพยากรประมง  

ภายหลังจากได้รับใบเหลืองจากสหภาพยุโรป เมื่อปี 2558 รัฐบาลได้เข้มงวดการทำประมงเชิงพาณิชย์ เช่น จำกัดเรือที่ทำประมงในเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (EEZ) เพื่อป้องกันการทำประมงเกินขนาด

• พลังงานหมุนเวียนและแร่หายาก 

ไทยกำลังวางแผนพัฒนาโครงการพลังงานสีเขียว และสำรวจศักยภาพแร่ลิเธียม ซึ่งเป็นกุญแจสำคัญต่ออุตสาหกรรมรถยนต์ไฟฟ้าในอนาคต แต่ยังไม่มีกลไกชัดเจนในการปกป้อง หรือ ควบคุมทรัพยากรเหมือนประเทศผู้ผลิตรายใหญ่ 

เมื่อมองภาพรวม จะเห็นว่า ประเทศไทยมีแนวนโยบาย “บริหารจัดการ” มากกว่า “ปกป้องเข้มงวด” และยังมุ่งเน้นการสร้างสมดุลระหว่างการดึงดูดการลงทุนกับการรักษาผลประโยชน์ของชาติ

Resource Nationalism vs. Resource Curse: ความต่างแต่เกี่ยวเนื่อง

ถึงว่าแม้ทั้งสองแนวคิดดังกล่าวเกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติเหมือนกัน แต่แตกต่างกันชัดเจน แนวคิด Resource Nationalism นั้น เป็นโยบายรัฐเข้าควบคุมทรัพยากร เพื่อสร้างรายได้และอำนาจต่อรอง 

แต่ในขณะที่ปรากฏการณ์ Resource Curse หรือ คำสาปแช่งจากการมีทรัพยากรนั้น เป็นปรากฏการณ์เศรษฐกิจ ที่ประเทศมีทรัพยากรอุดมสมบูรณ์ แต่เติบโตช้ากว่าที่ควร เพราะพึ่งพาทรัพยากรมากเกินไป และเกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำหรือคอร์รัปชัน ซึ่งถ้าหากใช้นโยบาย Resource Nationalism อย่างไม่รอบคอบ ก็อาจนำไปสู่กับดัก Resource Curse ได้  

ตัวอย่างเช่น ประเทศเวเนซุเอลา ที่รัฐควบคุมทรัพยากรน้ำมันเข้มงวด แต่เศรษฐกิจล่มเพราะขาดการกระจายรายได้ ประเทศนอร์เวย์ที่ใช้นโยบาย Resource Nationalism ร่วมกับการตั้งกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ (Sovereignty Wealth Fund) จัดสรรรายได้จากน้ำมันอย่างรอบคอบ ทำให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างยั่งยืน
 
เราควรบริหารจัดการทรัพยากรอย่างไร

สำหรับประเทศไทยนั้น เราควรจะหาจุดสมดุลระหว่าง (1) การปกป้องผลประโยชน์ของชาติ หมายถึงการควบคุมไม่ให้ทรัพยากรของไทย ถูกต่างชาติเข้ามาขุดเอาไปโดยที่ประเทศไม่ได้ประโยชน์อย่างเต็มที่

เช่น การตั้งเงื่อนไขว่ารัฐต้องถือหุ้นร่วม หรือ มีการเก็บภาษีและค่าภาคหลวงที่เป็นธรรม หรือ ตั้งกฎว่าคนไทยต้องได้งานจากโครงการนั้น ๆ อย่างมีคุณภาพ เป้าหมาย คือ ให้ทรัพยากรของไทยสร้างประโยชน์ให้คนไทย ไม่ใช่แค่ให้บริษัทต่างชาติได้ประโยชน์ฝ่ายเดียว  

และ (2) การเปิดกว้างการลงทุนและเทคโนโลยีจากต่างประเทศ หมายถึงการดึงดูดนักลงทุนต่างชาติที่มีเงินทุน มีเทคโนโลยี และมีตลาด โดยเฉพาะอย่างยิ่งในอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ เช่น พลังงานสะอาด

ถ้าประเทศไทยปิดกั้นมากเกินไป นักลงทุนอาจเลือกไปลงทุนในประเทศอื่น และถ้าประเทศไทยไม่มีเทคโนโลยีเอง ก็อาจใช้ทรัพยากรได้ไม่คุ้มค่า มีต้นทุนการผลิตที่สูงและล่าช้า นี่คือ Trade-off ที่รัฐต้องชั่งน้ำหนัก เพราะว่าถ้าปกป้องมากเกินไปก็จะเสี่ยงขาดเทคโนโลยี ขาดเงินลงทุน หรือถ้าเปิดมากเกินไป ก็อาจเสียอำนาจต่อรอง ทรัพยากรถูกใช้ไปโดยที่คนไทยไม่ได้ประโยชน์เท่าที่ควร
บทสรุป

นโยบาย Resource Nationalism กำลังกลับมาเป็น ยุทธศาสตร์สำคัญของเศรษฐกิจโลก โดยเฉพาะในยุคที่พลังงานสะอาด และแร่หายากเป็นตัวขับเคลื่อนเทคโนโลยีแห่งอนาคต ประเทศที่ครอบครองทรัพยากร ย่อมมีอำนาจต่อรองสูงขึ้น แต่ในขณะเดียวกัน ก็ต้องระมัดระวังไม่ให้ตกอยู่ในกับดัก “คำสาปทรัพยากร” เช่นกัน 

สำหรับประเทศไทย คำถามใหญ่คือ เราควรจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างไร ให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่คนไทย ควบคู่ไปกับการรักษาความสามารถในการแข่งขันในเวทีโลก นี่คือ โจทย์ที่ท้าทายที่สุดในการออกแบบนโยบายเศรษฐกิจไทย ให้สมดุลระหว่างการปกป้องผลประโยชน์ของชาติ และ การเปิดรับการลงทุนเพื่อการเติบโตอย่างยั่งยืน