เมื่อประกาศแสดงราคามันสำปะหลังไม่ชอบ เหตุไฉนไม่ละเมิด?

มันสำปะหลัง (Cassava) เป็นพืชหัวที่สำคัญทางเศรษฐกิจของไทย โดยมีรากสะสมอาหารที่อุดมด้วยคาร์โบไฮเดรต ใช้ทำอาหารและแปรรูปเป็นผลิตภัณฑ์หลากหลาย เช่น แป้งมันสำปะหลัง มันเส้น มันอัดเม็ด หรือเป็นวัตถุดิบในอุตสาหกรรมเอทานอล ซึ่งมันสำปะหลังนั้น มีทั้งชนิดหวานที่กินได้เลย และชนิดขมที่ต้องแปรรูป เพราะต้องระวังพิษไซยาไนด์ 

มันสำปะหลังเป็นพืชที่ทนต่อสภาพแห้งแล้งได้ดี เจริญเติบโตในดินที่มีความอุดมสมบูรณ์ต่ำและง่ายต่อการขยายพันธุ์ จึงเป็นที่นิยมปลูกในหมู่เกษตรกรไทย ทั้งนี้ ประเทศไทยเป็นผู้ผลิตมันสำปะหลัง อันดับต้น ๆ ของโลก โดยพื้นที่เพาะปลูกหลักคือ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือของไทย 

ทว่า ... ที่ผ่านมามักมีปัญหาเกษตรร้องเรียนไม่ได้รับความไม่เป็นธรรมจากการขาย หัวมันสำปะหลังสด เช่น ถูกกดราคารับซื้อ โดยผู้ซื้อมักอ้างว่าหัวมันสำปะหลังสดมีเปอร์เซ็นต์แป้งน้อย หรือ มีสิ่งเจือปน เนื่องจากโดยธรรมเนียมทางการค้า การกำหนดราคารับซื้อจะมีความสัมพันธ์กับเปอร์เซ็นต์แป้งในหัวมันสำปะหลังสด และการมีสิ่งเจือปน 

กล่าวคือ หากหัวมันสำปะหลังสดมีเปอร์เซ็นต์แป้งสูงราคารับซื้อก็จะสูง หรือหากหัวมันสำปะหลังสดไม่มีสิ่งเจือปน เช่น ดินหรือทรายที่ติดมาก็จะได้ราคาสูงกว่ามีสิ่งเจือปน เป็นต้น วันนี้นายปกครองจะพาไปดูการแก้ไขปัญหาของรัฐในเรื่องดังกล่าวซึ่งกลายเป็นข้อพิพาทขึ้น 

โดยเรื่องราวของคดีดังกล่าวมีอยู่ว่า ... อธิบดีกรมการค้าภายในได้รับการร้องเรียนจากเกษตรกรว่า การรับซื้อหัวมันสำปะหลังสดไม่เป็นธรรม  อธิบดีฯ มีความเห็นว่า เพื่อให้มีมาตรการเสริมเพื่อกำหนดแนวทางปฏิบัติและเป็นการกำชับให้ผู้ที่เกี่ยวข้อง จึงได้มีประกาศสำนักงานคณะกรรมการกลางว่าด้วยราคาสินค้าและบริการ เรื่อง แนวทางปฏิบัติการแสดงราคารับซื้อหัวมันสำปะหลังสด ลงวันที่ 19 ตุลาคม 2554 ข้อ 1 กำหนดว่า 

ให้ผู้ประกอบธุรกิจที่ซื้อหัวมันสำปะหลังสด เพื่อผลิตหรือจําหน่ายปิดป้ายแสดงราคารับซื้อตามหลักเกณฑ์ วิธีการที่กำหนดไว้ในประกาศคณะกรรมการกลางว่าด้วยราคาสินค้าและบริการ เรื่อง การแสดงราคารับซื้อสินค้าเกษตรลงวันที่ 3 มีนาคม พ.ศ. 2548 อย่างเคร่งครัด 

ข้อ 2 กำหนดว่า กรณีที่ราคารับซื้อหัวมันสำปะหลังสดมีความสัมพันธ์กับคุณภาพหรือสิ่งเจือปน ให้แสดงราคารับซื้อควบคู่กับข้อความหรือรายการนั้นด้วย และหากจะมีการหักลดน้ำหนักสิ่งเจือปนหรือรายการอื่นใดจากราคาที่รับซื้อ ให้แสดงรายละเอียดไว้ให้ชัดเจนและครบถ้วน

โดยให้แสดงไว้ควบคู่กับการแสดงราคารับซื้อหัวมันสำปะหลังสด ดังต่อไปนี้ (1) ... (3) การหักลดเนื่องจากมีสิ่งเจือปนในหัวมันสำปะหลังสดที่มาจำหน่าย ให้ผู้ประกอบธุรกิจที่รับซื้อหัวมันสำปะหลังสดหักลดสิ่งเจือปนได้ตามความเป็นจริง แต่จะหักลดราคารับซื้อได้ไม่เกินร้อยละ 10 ของราคารับซื้อที่แสดงไว้

ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเกษตรกรผู้ปลูกมันสำปะหลังได้นำหัวมันสำปะหลังสดไปจำหน่ายจึงถูกผู้รับซื้อหักลดสิ่งเจือปนในหัวมันออกเป็นเงินจำนวน 49,555 บาท ตามข้อกำหนดในประกาศดังกล่าว ซึ่งไม่เป็นธรรม เนื่องจากไม่ได้กำหนดวิธีชั่ง ตวง วัด จึงทำให้ผู้รับซื้อเอาเปรียบเกษตรกรโดยไม่หักลดสิ่งเจือปนตามความเป็นจริง แต่สามารถหักลดราคารับซื้อได้ในอัตราร้อยละ 7 ถึงร้อยละ 10 ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย 

อันเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี จึงยื่นฟ้องคณะกรรมการกลางว่าด้วยราคาสินค้าและบริการ (กกร.) อธิบดีกรมการค้าภายใน ในฐานะเลขาธิการ กกร. และกรมการค้าภายใน (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1-ที่ 3) ต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้เพิกถอนประกาศสำนักงาน กกร. ฉบับพิพาท ข้อ 2 (3) ในส่วนที่กำหนดว่า “แต่จะหักลดราคารับซื้อได้ไม่เกินร้อยละ 10 ของราคารับซื้อที่แสดงไว้” และชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี
คดีมีประเด็นที่ศาลต้องพิจารณาว่า ... การออกประกาศสำนักงาน กกร. ดังกล่าว ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่? 

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิจารณารูปแบบ เนื้อหาสาระของประกาศพิพาท เห็นได้ว่า หากผู้ประกอบธุรกิจรับซื้อหัวมันสำปะหลังสดรายใดไม่ปฏิบัติตามประกาศฯ อาจต้องเสียค่าปรับตามที่กำหนด

ข้อกำหนดตามประกาศดังกล่าวจึงมีสภาพบังคับกับผู้ประกอบธุรกิจรับซื้อหัวมันสำปะหลังสดทุกรายทั่วราชอาณาจักร โดยมิได้มุ่งหมายใช้บังคับแก่ผู้ประกอบธุรกิจรายใดรายหนึ่งหรือพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งโดยเฉพาะเท่านั้น อันมีลักษณะเป็น กฎ ตามนิยามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 

อย่างไรก็ตาม เมื่อ กกร. ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดหลักเกณฑ์วิธีการ และเงื่อนไขในการให้ผู้ผลิต ผู้จำหน่าย ผู้ซื้อเพื่อจำหน่ายหรือผู้นำเข้าเพื่อจำหน่ายสินค้าหรือบริการแสดงราคาสินค้าหรือบริการตามมาตรา 9 (5) และ (6) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยราคาสินค้าและบริการ พ.ศ. 2542 มิได้มอบอำนาจให้อธิบดีกรมการค้าภายใน  ดังนั้น การที่อธิบดีฯ ออกประกาศสำนักงาน กกร. ฉบับพิพาท จึงเป็นการกระทำโดยไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ 

แต่เมื่อประกาศพิพาท ซึ่งเป็นการกำหนดเกณฑ์การหักลดน้ำหนักหรือ หักลดสิ่งเจือปนของพืช หรือ ผัก เป็นไปตามกลไกโดยเสรีของการค้า และความสมัครใจของผู้ประกอบธุรกิจแต่ละราย ทั้งตามข้อ 2 (3) ของประกาศฯ กำหนดว่า การหักลดเนื่องจากมีสิ่งเจือปนในหัวมันสำปะหลังสดที่มาจำหน่ายให้ผู้ประกอบธุรกิจที่รับซื้อหัวมันสำปะหลังสดหักลดสิ่งเจือปนได้ตามความเป็นจริง แต่จะหักลดราคารับซื้อได้ไม่เกินร้อยละ 10 ของราคารับซื้อที่แสดงไว้ นั้น 

จึงรับฟังได้ว่า ประกาศฯ ดังกล่าว มีวัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองเกษตรกรผู้ปลูกมันสำปะหลังให้ได้รับความเป็นธรรม ในการขายหัวมันสำปะหลังสด โดยกำหนดแนวทางที่ชัดเจนขึ้นเกี่ยวกับการหักลดสิ่งเจือปนในหัวมันสำปะหลังสด ซึ่งประกาศ กกร. ยังมิได้มีเกณฑ์หรือข้อกำหนดในเรื่องดังกล่าวไว้ 

กรณีย่อมเกิดประโยชน์ต่อเกษตรกรมากกว่า เพราะทำให้ผู้ประกอบธุรกิจไม่อาจหักลดสิ่งเจือปนได้ตามอำเภอใจ ซึ่งผู้ฟ้องคดีมีเสรีภาพที่จะเลือกได้ว่า จะนำหัวมันสำปะหลังสดไปจำหน่ายแก่ผู้ประกอบธุรกิจรายใด ที่มีราคารับซื้อที่เป็นธรรม ซึ่งปรากฏว่า มีผู้ประกอบธุรกิจบางรายรับซื้อหัวมันสำปะหลังสด โดยไม่หักลดสิ่งเจือปนด้วย  

ดังนั้น แม้อธิบดีฯ จะออกประกาศฉบับพิพาทโดยไม่ชอบเนื่องจากไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ แต่การออกประกาศฯ ดังกล่าวมิได้เป็นผลโดยตรงที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี กรณีจึงไม่เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ศาลปกครองสูงสุด จึงพิพากษายืนตามศาลปกครองชั้นต้นที่ยกฟ้อง (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อร. 120/2568) 

สรุปได้ว่า ...คดีดังกล่าวศาลได้วินิจฉัยเกี่ยวกับการออกประกาศกำหนดราคาสินค้าและบริการ ซึ่งมีลักษณะเป็นกฎเนื่องจากมีสภาพบังคับเป็นการทั่วไปแก่ผู้ประกอบธุรกิจรับซื้อทั่วประเทศ โดยเป็นอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของคณะกรรมการกลางว่าด้วยราคาสินค้าและบริการ หรือ กกร. การที่อธิบดีฯ ออกประกาศดังกล่าว เพื่อมุ่งหมายคุ้มครองเกษตรกรมิให้ถูกผู้ซื้อหักเงินตามอำเภอใจ โดยมิได้รับมอบอำนาจจาก กกร. 

จึงเป็นการกระทำโดยไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ และไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่การที่เกษตรกรนำหัวมันสำปะหลังสดไปจำหน่ายและผู้ประกอบธุรกิจได้หักลดสิ่งเจือปนตามข้อกำหนดในประกาศฯ มิได้เป็นผลโดยตรงที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ฟ้องคดีมีเสรีภาพที่จะเลือกได้ว่าจะนำหัวมันสำปะหลังสดไปจำหน่ายแก่ผู้ประกอบธุรกิจรายใดที่รับซื้อในราคาที่เป็นธรรมหรือไม่หักลดเงิน กรณีจึงไม่เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ด้วยประการฉะนี้ ... ครับ

ปรึกษาคดีปกครองได้ที่ “สายด่วนศาลปกครอง 1355”

คอลัมน์อุทาหรณ์จากคดีปกครอง โดย...นายปกครอง หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 4184