ฟ้องเร็วไปหรือทางแก้มีอยู่แล้ว : ข้อพิพาท“ดาดคอนกรีต”เหตุไฉนศาลไม่รับฟ้อง?

เมื่อได้ยินคำว่า “ดาดคอนกรีต” หลายท่านอาจสงสัยว่าคืออะไรหรือเพื่อประโยชน์อะไร ซึ่งเจ้าดาดคอนกรีตที่ว่าก็คือ การเทหรือปูชั้นคอนกรีตลงบนพื้นผิวต่าง ๆ เช่น ท้องคลอง ทางระบายน้ำ เพื่อป้องกันการกัดเซาะพังทลายของดิน รักษาความมั่นคงของโครงสร้าง ป้องกันการรั่วซึม และเพิ่มความแข็งแรงทนทาน 

ทว่า ... ในโลกของสัญญาจ้างก่อสร้าง เส้นทางไม่ได้โรยด้วยกลีบกุหลาบเสมอไป เพราะเมื่อหน้างานจริงอาจต้องประสบพบเจอกับปัญหาหลากหลาย หรือไม่เป็นไปตามที่คิดไว้ เช่น ชาวบ้านไม่ให้ความร่วมมือ เจออุปสรรคดินเลน ฝนตกหนัก มีต้นไม้ใหญ่ในพื้นที่ ซึ่งจะต้องมีการปรับพื้นที่หรือมีงานงอกนอกเหนือจากในสัญญา  

วันนี้ ... นายปกครองขอนำคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างก่อสร้างที่ท้องถิ่น ได้ว่าจ้างเอกชนทำงานโครงการก่อสร้างดาดคอนกรีต สำหรับใช้เป็นทางส่งน้ำให้แก่ประชาชนในเขตพื้นที่ อันมีลักษณะเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค (สัญญาทางปกครอง) ซึ่งเกิดปัญหาอุปสรรคเกี่ยวกับการส่งมอบพื้นที่ก่อสร้าง มาคุยกัน

เรื่องราวของคดีมีอยู่ว่า ... องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ได้ทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีก่อสร้างดาดคอนกรีต โดยในระหว่างดำเนินการตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า พื้นที่ก่อสร้างมีสภาพไม่ตรงตามสัญญาและมีปริมาณงานนอกเหนือจากสัญญา รวมทั้งชาวบ้านผู้ใช้น้ำไม่ยอมให้ปิดพื้นที่เพื่อดำเนินการตามสัญญา 

ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือแจ้งหยุดงานและรายงานปัญหาอุปสรรคให้ อบต. ผู้ว่าจ้างทราบ ซึ่ง อบต. ได้มีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีว่า ก่อนตกลงทำสัญญาผู้ฟ้องคดีได้ตรวจดูสภาพพื้นที่ ตลอดจนแบบแปลนโครงการก่อนแล้ว รวมทั้งทาง อบต. ได้เจรจากับผู้ใช้น้ำเพื่อให้งดการส่งน้ำเข้าคลองด้วยแล้ว หากผู้ฟ้องคดีนำเครื่องจักรเข้ามาดำเนินการ ผู้ใช้น้ำยินยอมหยุดการสูบน้ำเข้าคลองด้วยเช่นกัน และผู้ฟ้องคดีสามารถรายงานขอหยุดงานได้โดยกำหนดวันขอหยุดงานให้ชัดเจน 

ส่วนกรณีขอให้ยกเลิกโครงการดังกล่าวนั้น ไม่อาจกระทำได้ เนื่องจากสัญญายังไม่สิ้นสุด ผู้ฟ้องคดีจึงได้แจ้ง อบต. ให้มีการตรวจสอบพื้นที่ร่วมกัน และให้มีหนังสือส่งมอบพื้นที่ก่อสร้าง แต่ อบต. แจ้งว่า ได้มีการส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างไปแล้ว ไม่จำเป็นต้องส่งมอบพื้นที่อีก 

ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือแจ้งปัญหาอุปสรรคทั้งในเรื่องรายละเอียดงานและพื้นที่ก่อสร้างอีกครั้ง แต่ไม่ได้รับการแก้ไข จึงยื่นฟ้อง อบต. (ผู้ถูกฟ้องคดี) ต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษา ดังนี้  

1. ให้ อบต. ตรวจสอบสถานที่ก่อสร้าง สภาพภูมิประเทศ ปริมาณงาน รวมทั้งแก้ไขปัญหาอุปสรรคเพื่อปิดน้ำเข้าพื้นที่ก่อสร้างตลอดระยะเวลาการทำงาน และส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างให้เป็นไปตามแบบรูปและปริมาณงานตามสัญญาจ้าง  

2. ให้ อบต. เป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่ายสำหรับปริมาณงานนอกเหนือจากสัญญาจ้างที่เกิดขึ้นตามการประมาณราคา จำนวนเงิน 3 ล้านกว่าบาท หาก อบต. ไม่ปรับลดปริมาณงานให้สอดคล้องกับจำนวนเงินที่เป็นไปตามสัญญาจ้าง  

3. ให้ อบต. ดำเนินการตามปริมาณงานนอกเหนือจากสัญญาจ้างเอง จนครบถ้วนก่อนส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างให้ผู้ฟ้องคดีดำเนินการก่อสร้าง เพื่อให้สามารถเข้าดำเนินงานตามสัญญาจ้างได้โดยเร็ว  

4. ให้สัญญาจ้างเป็นโมฆะ และให้ อบต. คืนเงินหลักประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดี หาก อบต. ไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างตามแบบรูปและปริมาณงานตามสัญญาจ้าง 

มีประเด็นชวนคิดว่า ... เมื่อสัญญาดังกล่าวยังไม่สิ้นสุดและคู่สัญญายังไม่ได้ตกลงเลิกสัญญากัน หรือ อบต. ได้ใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา ผู้ฟ้องคดีจะเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีนี้ต่อศาลปกครองหรือไม่ ? 

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้มีสิทธิฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ต้องปรากฏว่า ในขณะยื่นฟ้องได้มีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และการยุติข้อโต้แย้งนั้นจำต้องมีคำบังคับของศาลตามที่กำหนดในมาตรา 72 วรรคหนึ่ง (3) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 

เมื่อผู้ฟ้องคดีอ้างว่า การที่ผู้ฟ้องคดีไม่เข้าอาจเข้าทำงานตามสัญญา เนื่องจากพื้นที่ก่อสร้างมีสภาพไม่ตรงตามสัญญา รวมทั้งประชาชนผู้ใช้น้ำไม่ยอมให้ปิดพื้นที่เพื่อทำการก่อสร้าง 

กรณีจึงถือได้ว่า ผู้ฟ้องคดีมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง แต่เมื่อพิจารณาคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ อบต. ตรวจสอบสถานที่และส่งมอบพื้นที่ก่อสร้าง ให้เป็นไปตามแบบรูปและปริมาณงานตามสัญญานั้น 

เห็นว่า การที่ อบต. ไม่ส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีให้ถูกต้องตามสัญญา ถือเป็นความผิดและความบกพร่องของ อบต. ซึ่งหากเหตุดังกล่าวทำให้ผู้ฟ้องคดี ไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จตามเงื่อนไขและกำหนดระยะเวลาแห่งสัญญา ผู้ฟ้องคดีสามารถใช้สิทธิของด หรือ ลดค่าปรับ หรือ ขยายเวลาทำงานออกไปได้  ทั้งนี้ ตามข้อ 21 วรรคหนึ่ง ของสัญญา 

ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีขอให้ อบต. รับผิดชอบค่าใช้จ่ายสำหรับปริมาณงานนอกเหนือจากสัญญาจ้าง รวมทั้งให้ อบต. ดำเนินการตามปริมาณงานนอกเหนือจากสัญญาจ้างเองจนครบถ้วน ก่อนส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างนั้น  

เห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า งานที่จะต้องดำเนินการมีปริมาณเพิ่มขึ้น โดยเป็นงานที่ไม่ได้แสดงไว้ หรือ รวมอยู่ในเอกสารสัญญา กรณีอาจถือเป็นงานพิเศษตามข้อ 16 ของสัญญา เมื่อ อบต. แจ้งยืนยันให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดำเนินการก่อสร้างตามสัญญา เนื่องจากเห็นว่าข้ออ้างของผู้ฟ้องคดีดังกล่าวไม่อาจรับฟังได้ ผู้ฟ้องคดีจึงมีหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติงานตามคำสั่งไปก่อน เพื่อมิให้เกิดความเสียหายแก่งานที่จ้าง และหลังจากที่ผู้ฟ้องคดีทำงานที่จ้างแล้วเสร็จ ผู้ฟ้องคดีชอบที่จะใช้สิทธิเรียกค่าก่อสร้างงานพิเศษจาก อบต. ในชั้นนี้

ศาลจึงไม่อาจกำหนดคำบังคับให้ อบต. ชดใช้ค่างานพิเศษตามการประมาณราคาของผู้ฟ้องคดีได้  ดังนั้น คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีจะมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาพิพาทกับ อบต. ก็ตาม แต่การยุติข้อโต้แย้งนั้นไม่จำต้องมีคำบังคับของศาล 

ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีขอให้สัญญาจ้างเป็นโมฆะ นั้น  เห็นว่า ความเป็นโมฆะของสัญญา จะต้องเป็นกรณีที่สัญญามีวัตถุประสงค์เป็นการต้องห้ามชัดแจ้งโดยกฎหมาย เป็นการพันวิสัย หรือเป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อย หรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือสัญญามิได้ทำให้ถูกต้องตามแบบที่กฎหมายบังคับไว้  ทั้งนี้ ตามนัยมาตรา 150 มาตรา 151 และมาตรา 152 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ 

เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ อบต. ปฏิบัติตามสัญญาด้วยการส่งมอบพื้นที่ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเพื่อเข้าทำการก่อสร้าง จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดียอมรับว่า สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับ อบต. มีผลใช้บังคับ  นอกจากนี้ ไม่ปรากฏเหตุอันจะอ้างได้ว่าสัญญาจ้างก่อสร้างดังกล่าวมีผลเป็นโมฆะแต่ประการใด  ดังนั้น ศาลจึงไม่อาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีในข้อนี้ได้เช่นกัน

เมื่อได้วินิจฉัยแล้วว่า การยุติข้อโต้แย้งในคดีนี้ศาลไม่จำต้องกำหนดคำบังคับ และศาลไม่อาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีสิทธิฟ้อง อบต.  ทั้งนี้ ตามมาตรา 42 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ  ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคำสั่งยืนตามศาลปกครองชั้นต้น ที่ไม่รับคำฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณา (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 1143/2568) 

คดีดังกล่าว ศาลได้วางบรรทัดฐานกรณีการเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองนั้น นอกจากต้องมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาแล้ว การยุติข้อโต้แย้งหรือคำขอของผู้ฟ้องคดีจำเป็นต้องมีคำบังคับของศาลตามที่กฎหมายกำหนด (เช่น สั่งให้ใช้เงิน หรือสั่งให้กระทำการ) 

แต่ในเมื่อปัญหาที่พิพาท เป็นเรื่องที่มีข้อกำหนดไว้ในสัญญาซึ่งได้วางกลไกการเยียวยาไว้แล้ว เช่น การขยายเวลาทำงาน หรือการเรียกเก็บค่างานพิเศษภายหลังทำงานเสร็จ ผู้รับเหมาจึงต้องใช้กลไกตามสัญญานั้นไปก่อน เมื่อศาลเห็นว่า ยังไม่มีเหตุให้ต้องออกคำบังคับในชั้นนี้ หรือการยุติข้อโต้แย้งในคดีนี้ ศาลไม่จำต้องกำหนดคำบังคับหรือเป็นกรณีที่ไม่อาจกำหนดคำบังคับได้ ผู้ฟ้องคดีจึงยังไม่มีสิทธิฟ้องตามกฎหมาย 

เป็นอันว่า ... คู่สัญญาไม่อาจข้ามขั้นตอนไปพึ่งศาล โดยที่ยังไม่ดำเนินกระบวนการตามที่กำหนดในสัญญาและสัญญายังไม่เลิกกันได้ ... นั่นเองครับ 

(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355)

คอลัมน์อุทาธรณ์จากคดีปกครอง โดย...นายปกครอง ฐานเศรษฐกิจออนไลน์