พลิกวิกฤตเป็นโอกาส: เปลี่ยนข้อพิพาทกว่า 50 ปีสู่ความชัดเจนภายใต้ UNCLOS

ในช่วงที่ผ่านมา ประเด็นข้อพิพาททางทะเลระหว่างไทยและกัมพูชาได้รับความสนใจอย่างมาก หลังจากมีการกล่าวถึงกลไกที่เรียกว่า Compulsory Conciliation ภายใต้ UNCLOS หรืออนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (United Nations Convention on the Law of the Sea) 

ในโลกออนไลน์ มีความเห็นจำนวนไม่น้อยที่มองว่า หากกัมพูชาต้องการใช้กลไกดังกล่าวก็ปล่อยให้ดำเนินการไปฝ่ายเดียว ไทยไม่จำเป็นต้องเข้าร่วม หรือบางคนเข้าใจว่าการเข้าสู่กระบวนการนี้เท่ากับการยอมรับข้อกล่าวอ้างของอีกฝ่าย หรือเป็นการนำข้อพิพาทขึ้นสู่ "ศาลโลกทางทะเล" ที่จะมีคำตัดสินผูกพันประเทศไทย

อย่างไรก็ตาม ก่อนจะสรุปว่าไทยควรหรือไม่ควรตอบสนองอย่างไรต่อสถานการณ์นี้ อาจจำเป็นต้องทำความเข้าใจเสียก่อนว่า UNCLOS คืออะไร และเหตุใดประชาคมโลกจึงใช้เวลาหลายทศวรรษในการสร้างกติกาชุดนี้ขึ้นมา

จาก Geneva Convention สู่ UNCLOS: กติกาที่โลกใช้เวลาสร้างเกือบ 25 ปี

อยากให้เข้าใจให้ตรงกันก่อนว่า UNCLOS ไม่ใช่ศาล แต่เป็นกติกาสากลที่กำหนดสิทธิ หน้าที่ และกลไกการจัดการข้อพิพาททางทะเลระหว่างรัฐ ซึ่งกติกาชุดนี้ไม่ได้เกิดขึ้นในชั่วข้ามคืน หากเป็นผลลัพธ์ของกระบวนการเจรจาระหว่างประเทศที่ยาวนานที่สุดครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์สหประชาชาติ

ก่อนที่จะมี UNCLOS  โลกยังไม่มีกติกาทะเลที่เป็นระบบเดียวกัน หลายประเทศอ้างสิทธิในทะเลแตกต่างกัน บางประเทศอ้างน่านน้ำ 3 ไมล์ทะเล บางประเทศ 12 ไมล์ทะเล ขณะที่บางประเทศอ้างสิทธิกว้างกว่านั้น ส่งผลให้เกิดข้อพิพาทด้านการเดินเรือ การประมง และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรทางทะเลอยู่เสมอ

สหประชาชาติจึงจัดประชุม United Nations Conference on the Law of the Sea (UNCLOS I) ที่นครเจนีวาในปี ค.ศ. 1958 (พ.ศ. 2501) ซึ่งนำไปสู่การรับรอง Geneva Conventions on the Law of the Sea อันเป็นความพยายามครั้งแรกในการรวบรวมหลักกฎหมายทะเลระหว่างประเทศให้อยู่ในรูปแบบสนธิสัญญา

อย่างไรก็ตาม หลายประเด็นสำคัญ โดยเฉพาะเรื่องความกว้างของทะเลอาณาเขต ยังไม่สามารถหาข้อยุติร่วมกันได้ สหประชาชาติจึงจัด UNCLOS II ขึ้นในปี ค.ศ. 1960 (พ.ศ. 2503) แต่การเจรจาก็ยังไม่สามารถสร้างฉันทามติระหว่างประเทศได้

ต่อมา เมื่อเทคโนโลยีการสำรวจน้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ และทรัพยากรใต้ทะเลพัฒนาอย่างรวดเร็ว ประกอบกับการเรียกร้องของประเทศกำลังพัฒนาที่ต้องการให้มีการจัดสรรสิทธิในทรัพยากรทางทะเลอย่างเป็นธรรม สหประชาชาติจึงเปิดการเจรจารอบใหม่ในปี ค.ศ. 1973 (พ.ศ. 2516)

การประชุมครั้งนี้เรียกว่า UNCLOS III และถือเป็นการเจรจาพหุภาคีที่ใหญ่ที่สุดครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์โลก โดยมีผู้แทนจากกว่า 150 ประเทศเข้าร่วม

จุดที่น่าสนใจคือ UNCLOS III ไม่ได้เป็นการประชุมเพียงครั้งเดียว แต่เป็นกระบวนการเจรจาต่อเนื่องยาวนานเกือบ 10 ปี ผ่านการประชุมหลัก 11 สมัย (Sessions) ระหว่างปี ค.ศ. 1973-1982 (พ.ศ. 2516-2525) รวมทั้งการประชุมเตรียมการอีกหลายรอบ ก่อนจะสามารถบรรลุข้อตกลงและเปิดให้ลงนามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล หรือ UNCLOS เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม ค.ศ. 1982 (พ.ศ. 2525) ณ เมืองมอนเตโกเบย์ ประเทศจาเมกา

กล่าวได้ว่า UNCLOS ไม่ได้เกิดขึ้นจากการที่ประเทศใดประเทศหนึ่งชนะการเจรจา แต่เกิดจากการที่กว่า 150 ประเทศยอมประนีประนอมผลประโยชน์ของตนเองตลอดระยะเวลาเกือบ 10 ปี เพื่อสร้างกติกากลางสำหรับมหาสมุทรของโลก

ด้วยเหตุนี้ UNCLOS จึงไม่ได้เป็นเครื่องมือของประเทศใดประเทศหนึ่ง และไม่ได้ถูกสร้างขึ้นมาเพื่อเล่นงานรัฐใดเป็นการเฉพาะ แต่เป็นความพยายามของประชาคมโลกในการเปลี่ยนความขัดแย้งในทะเลจากการแข่งขันด้วยอำนาจ ให้กลายเป็นการแข่งขันภายใต้กติกาที่ทุกฝ่ายยอมรับร่วมกัน จนได้รับการขนานนามว่าเป็น "รัฐธรรมนูญแห่งมหาสมุทร" (Constitution for the Oceans)

Compulsory Conciliation คืออะไร

ภายใต้ UNCLOS มีกลไกระงับข้อพิพาทหลายรูปแบบ ทั้งการเจรจา การไกล่เกลี่ย การประนีประนอม อนุญาโตตุลาการ และการใช้ศาลระหว่างประเทศในบางกรณี

สำหรับ Compulsory Conciliation หรือ "การประนีประนอมภาคบังคับ" นั้น เป็นกลไกที่มีลักษณะเฉพาะ กล่าวคือ บังคับให้เข้าสู่กระบวนการ แต่ไม่บังคับให้ยอมรับผล หรือที่เรียกว่า Mandatory Process, Non-Binding Outcome

กล่าวง่าย ๆ คือ รัฐคู่กรณีอาจต้องเข้าสู่กระบวนการรับฟังข้อเท็จจริงและข้อเสนอแนะจากคณะกรรมการกลาง แต่ข้อเสนอแนะที่ออกมาไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายเช่นเดียวกับคำพิพากษาของศาล

คณะกรรมการสามารถเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาได้ แต่ไม่สามารถสั่งให้รัฐใดรัฐหนึ่งยอมรับเส้นเขตแดน ยกสิทธิ หรือยอมแพ้ในข้อพิพาทได้

ดังนั้น Compulsory Conciliation จึงไม่ใช่เวทีตัดสินแพ้ชนะ แต่เป็นเวทีที่เปิดโอกาสให้แต่ละฝ่ายนำเสนอข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย และเหตุผลของตนต่อบุคคลที่สามที่เป็นกลาง

เกาะกูดไม่ใช่ประเด็นในข้อพิพาท

หนึ่งในประเด็นที่สร้างความกังวลในสังคมไทยมากที่สุดคือความเข้าใจว่าการยอมรับเข้าสู่กระบวนการCompulsory Conciliation หรือ "การประนีประนอมภาคบังคับ" ภายใต้ UNCLOS อาจนำไปสู่การเจรจาหรือพิจารณาสถานะของเกาะกูดใหม่หรือไม่ 

ความสับสนดังกล่าวเกิดจากการนำเรื่อง "ทะเลอาณาเขต" (Territorial Sea) ไปปะปนกับเรื่อง "ไหล่ทวีป" (Continental Shelf) ทั้งที่เป็นคนละประเด็นกันโดยสิ้นเชิง ทะเลอาณาเขตเกี่ยวข้องกับอำนาจอธิปไตยของรัฐเหนือพื้นที่ทางทะเลที่ต่อเนื่องจากดินแดนของตน ขณะที่อาณาเขตของไหล่ทวีปที่ขยายออกไปจากทะเลอาณาเขตออกไปนั้น เป็นเรื่องขอบเขตของสิทธิในการสำรวจและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรใต้ทะเลเท่านั้น

ความเข้าใจคลาดเคลื่อนดังกล่าวมีที่มาส่วนหนึ่งจากเส้นไหล่ทวีปที่กัมพูชาประกาศในปี ค.ศ. 1972 (พ.ศ. 2515) ซึ่งใช้เส้นเล็งที่ลากผ่านบริเวณด้านใต้ของเกาะกูด ทำให้หลายคนมองว่าเป็นการอ้างสิทธิเหนือเกาะกูด ทั้งที่ในทางกฎหมายระหว่างประเทศ เส้นดังกล่าวเป็นเพียงการแสดงแนวอ้างสิทธิเกี่ยวกับเขตไหล่ทวีปและทรัพยากรใต้ทะเล มิใช่การอ้างอธิปไตยเหนือดินแดน

ข้อเท็จจริงคือ ข้อพิพาทที่อาจเข้าสู่กระบวนการ Compulsory Conciliation ภายใต้ UNCLOS เป็นเรื่องการกำหนดแนวเขตไหล่ทวีป (Continental Shelf) และสิทธิในการสำรวจและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรใต้ทะเลในพื้นที่ที่มีการอ้างสิทธิทับซ้อนกัน ไม่ใช่เรื่องอธิปไตยเหนือเกาะกูด 

ดังนั้น การเข้าสู่กระบวนการดังกล่าวจึงเป็นการหารือเกี่ยวกับสิทธิในพื้นที่ทางทะเลและทรัพยากรใต้ทะเลตามกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ ไม่ใช่การเปิดประเด็นความเป็นเจ้าของเกาะกูดขึ้นมาเจรจาใหม่แต่อย่างใด

พลิกวิกฤตให้เป็นโอกาส

ดังที่กล่าวไว้ข้างต้น ข้อพิพาทของไทยกับกัมพูชามีจุดเริ่มต้นจากเส้นอ้างสิทธิไหล่ทวีปที่ทั้งสองฝ่ายประกาศไว้ในช่วงปี ค.ศ. 1972-1973 (พ.ศ. 2515-2516) ซึ่งเกิดขึ้นก่อนการรับรอง UNCLOS ในปี ค.ศ. 1982 (พ.ศ. 2525) และก่อนที่หลักเกณฑ์การกำหนดเขตทางทะเลสมัยใหม่จะได้รับการพัฒนาอย่างเป็นระบบภายใต้กฎหมายทะเลร่วมสมัย 

ดังนั้น ปัจจุบันการกำหนดแนวเขตทางทะเลจึงไม่ได้ยึดติดกับเส้นอ้างสิทธิฝ่ายเดียว แต่ต้องคำนึงถึงหลักความเป็นธรรม (equitable solution) และหลักเกณฑ์สากลที่ได้รับการยอมรับร่วมกันด้วย

ตลอดเวลากว่าสองทศวรรษที่ผ่านมา ไทยและกัมพูชาพยายามแก้ปัญหาเขตแดนทางทะเลผ่านการเจรจาทวิภาคี แต่ยังไม่สามารถบรรลุข้อยุติได้ หากกัมพูชาเลือกใช้กลไก Compulsory Conciliation ภายใต้ UNCLOS ไทยไม่จำเป็นต้องมองว่าเป็นการถูกผลักเข้าสู่เกมของอีกฝ่าย แต่สามารถใช้โอกาสนี้นำข้อพิพาทที่ยืดเยื้อมานานเข้าสู่กระบวนการที่ตั้งอยู่บนข้อเท็จจริง หลักกฎหมาย และมาตรฐานสากลได้อย่างเป็นระบบ
ท้ายที่สุด 

ประเด็นสำคัญจึงไม่ใช่ว่าใครเป็นผู้เลือกเวทีระงับข้อพิพาท แต่อยู่ที่ไทยจะใช้กระบวนการดังกล่าวสร้างประโยชน์เชิงยุทธศาสตร์ได้มากเพียงใด หากประเทศไทยมีความมั่นใจในข้อเท็จจริงและจุดยืนทางกฎหมายของตน 

การเข้าสู่กรอบ UNCLOS อาจไม่ใช่ความเสี่ยง แต่เป็นโอกาสในการทำให้ข้อพิพาทที่ยืดเยื้อมีความชัดเจนยิ่งขึ้น เพราะในระยะยาว ความชัดเจนย่อมเป็นประโยชน์มากกว่าความคลุมเครือที่คงค้างอยู่โดยไร้ทางออกครับ.

หมายเหตุ: นิรุตติ คุณวัฒน์ ปัจจุบันดำรงตำแหน่งรองเลขาธิการนายกรัฐมนตรีฝ่ายการเมือง บทความนี้เป็นความเห็นส่วนบุคคลในฐานะนักวิชาการด้านความมั่นคงและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ