ความไม่แน่นอนของนโยบายการค้า (Trade Policy Uncertainty) (2)

ในบทความตอนที่ 2 นี้ เราจะเปลี่ยนความสนใจไปที่ข้อตกลงการค้า ที่มีลักษณะเป็นการให้สิทธิพิเศษทางการค้าแบบไม่ต่างตอบแทน (Non-reciprocal Trade Preferences, NRTPs) ซึ่งเป็นประเด็นหลักของงานที่เรากำลังศึกษาอยู่ สิทธิพิเศษทางการค้าแบบไม่ต่างตอบแทนคืออะไร? การศึกษานี้มีความน่าสนใจสำหรับประเทศไทยอย่างไร? เราลองมาทำความเข้าใจกันครับ

สิทธิพิเศษทางการค้าแบบไม่ต่างตอบแทนคืออะไร?

สิทธิพิเศษทางการค้าแบบไม่ต่างตอบแทน มักเป็นสิทธิพิเศษทางการค้าที่มีวัตถุประสงค์เพื่อกระตุ้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจให้กับประเทศกำลังพัฒนาที่ได้รับสิทธิพิเศษ โดยจะเป็นการยกเว้นหรือลดหย่อนภาษีศุลกากรขาเข้าให้กับประเทศผู้ได้รับสิทธิเพียงฝ่ายเดียว เพื่อให้ประเทศผู้ได้รับสิทธิสามารถขยายตลาดการส่งออก เพิ่มรายได้จากการส่งออก ส่งเสริมการพัฒนาอุตสาหกรรม และสนับสนุนการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ โดย NRTPs ที่เราจะได้ยินกันบ่อยๆ คือ ระบบสิทธิพิเศษทางภาษีศุลกากรเป็นการทั่วไป (Generalized System of Preferences, GSP)

ในช่วง 60 ปีที่ผ่านมา นโยบายนี้ช่วยสนับสนุนการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนาและช่วยพัฒนาความสัมพันธ์ทางการค้าระหว่างประเทศที่พัฒนาแล้วกับประเทศที่กำลังพัฒนา ปัจจุบัน มีประเทศที่ “พัฒนาแล้ว” จำนวน 16 ประเทศที่ให้สิทธิ GSP กับประเทศกำลังพัฒนาและให้สิทธิพิเศษที่ดีกว่าเฉพาะกับประเทศที่พัฒนาน้อยที่สุด (Least Developed Countries, LDCs) เท่านั้น

ดังที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น วัตถุประสงค์ของ NRTPs คือการส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ขับเคลื่อนด้วยการค้า อย่างไรก็ตาม การศึกษาเชิงประจักษ์กลับพบว่าประสิทธิภาพของ NRTPs ในการส่งเสริมการส่งออกจากประเทศที่ได้รับสิทธิพิเศษไม่ได้มีผลที่แน่ชัด 

 

สาเหตุประการหนึ่งคือ การขาดความชัดเจนและความไม่แน่นอนเกี่ยวกับข้อตกลงสิทธิพิเศษทางการค้าแบบไม่ต่างตอบแทน รวมถึงการเปลี่ยนแปลงนโยบายของรัฐบาลที่เกี่ยวข้องกับการค้า ซึ่งความไม่แน่นอนนั้นมาจาก 

(1) ประเทศผู้ให้สิทธิสามารถกำหนดประเภทของสินค้าที่ได้รับสิทธิ และประเทศที่ได้รับสิทธิได้เอง อีกทั้งสามารถปรับเปลี่ยนการให้สิทธิ หรือยกเลิกการให้สิทธิเมื่อไหร่ก็ได้ 

(2) การให้สิทธิอาจขึ้นอยู่กับความสัมพันธ์ทางการเมือง มาตรฐานทางด้านแรงงาน และมาตรฐานทางด้านสิ่งแวดล้อม 

(3) ประเทศผู้ได้รับสิทธิอาจถูกเพิกถอนสิทธิเมื่อระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น จากความไม่แน่นอนข้างต้นทำให้ภาคธุรกิจของประเทศผู้ได้รับสิทธิวางแผนการลงทุนและขยายธุรกิจในระยะยาวได้อย่างลำบาก และส่งผลทำให้ประโยชน์ของสิทธิพิเศษที่ให้กับประเทศผู้รับสิทธิมีไม่มากเท่าที่ควร 

งานศึกษาหลายชิ้นแสดงให้เห็นว่า เมื่อความไม่แน่นอนของการให้สิทธิ GSP ของสหภาพยุโรปลดลง เช่น การกำหนดเงื่อนไขการเพิกถอนสิทธิพิเศษที่มีความชัดเจนและเป็นระบบ จะส่งผลช่วยเพิ่มการส่งออกของประเทศที่ได้รับสิทธิ ในกรณีของสิทธิ GSP จากสหรัฐอเมริกานั้น มีความแตกต่างออกไปและมีความซับซ้อนมากขึ้น เนื่องจากโครงสร้าง GSP ของสหรัฐฯ นั้นอำนาจการตัดสินใจอยู่ที่ประธานาธิบดีสหรัฐฯ และคำแนะนำจากการตรวจสอบประจำปีของผู้แทนการค้าสหรัฐฯ (United States Trade Representative, USTR) 

นอกจากนั้น GSP ยังอยู่ภายใต้พระราชบัญญัติการค้า (Trade Act) ซึ่งต้องได้รับการอนุมัติจากสภาคองเกรสด้วย ทำให้สิทธิพิเศษนี้สามารถเปลี่ยนแปลงได้เป็นรายปีและขึ้นอยู่กับปัจจัยทางการเมือง โดยมีหลายกรณีที่ GSP ไม่ได้รับการต่ออายุในเวลาที่เหมาะสม ทำให้ความไม่แน่นอนจากการได้รับสิทธิมากกว่ากรณีของสหภาพยุโรป 

ประเทศไทยและการได้สิทธิพิเศษทางการค้าแบบไม่ตอบแทน

ตั้งแต่ทศวรรษที่ 1970 ไทยได้ใช้และได้รับประโยชน์จาก GSP มาเป็นเวลาหลายปี โดยในช่วงปี 1980-2010 สิทธิ GSP มีบทบาทสำคัญในการส่งเสริมการส่งออกของไทยและส่งผลให้การส่งออกไปยังประเทศพัฒนาแล้วหลายประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา และสหภาพยุโรป เติบโตขึ้นอย่างมาก แต่ประเทศไทยถูกตัดสิทธิ GSP จากสหภาพยุโรปเนื่องจากการพัฒนาเศรษฐกิจที่สูงในปี 2015 อีกทั้งยังไม่ได้รับการต่ออายุสิทธิ GSP จากสหรัฐอเมริกานับตั้งแต่ปี 2020 ทำให้ไทยเผชิญกับความไม่แน่นอนในนโยบายการค้าพิเศษเช่นกัน 

ในการศึกษาของเรา เราใช้ความไม่แน่นอนของนโยบายการค้าที่เกิดจากเหตุการณ์การหมดอายุของ GSP ของสหรัฐอเมริกา (เกิดขึ้นในปี 2009, 2010, 2011-2012, 2014-2016 และ 2020-ปัจจุบัน) และการเปลี่ยนแปลงการเงื่อนไขสำหรับการเพิกถอนสิทธิพิเศษ GSP ของสหภาพยุโรป (เกิดขึ้นในปี 2005, 2008, และ 2015) เป็นตัวชี้วัดความไม่แน่นอนของนโยบายการค้า โดยเราต้องการศึกษาว่า ความไม่แน่นอนนี้ส่งผลกระทบต่อการส่งออกของไทยไปยังสหรัฐอเมริกา และสหภาพยุโรปในระดับผลิตภัณฑ์อย่างไร

ผลการค้นพบเบื้องต้น

งานวิจัยของเราพบว่า ในกรณีของการส่งออกของประเทศไทยไปยังสหภาพยุโรป การลดความไม่แน่นอนในการให้สิทธิ GSP มีผลต่อการเติบโตของการส่งออกอย่างมีนัยสำคัญเฉพาะปี 2005 ที่มีการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขครั้งแรกเท่านั้น สำหรับกรณีของสหรัฐอเมริกา เราพบว่าการหมดอายุของ GSP ในปี 2010, 2011-2012 และ 2014-2016 ไม่ได้ลดการเติบโตของการส่งออกไปยังสหรัฐอเมริกา และการเติบโตของการส่งออกที่ลดลงเล็กน้อยจากการหมดอายุในปี 2020 แต่ไม่มีนัยสำคัญทางสถิติ 

ดังนั้น ความไม่แน่นอนจึงไม่ได้ลดการเติบโตของการส่งออกตามที่เราคาดไว้ คำอธิบายที่เป็นไปได้สำหรับกรณีของสหรัฐอเมริกา คือสิทธิ GSP ในช่วงเวลาดังกล่าวได้รับการต่ออายุและมีการคืนภาษีให้ภายใน 1 ปี 
 

ผลการศึกษาข้างต้น ช่วยให้เราสามารถเปรียบเทียบระดับความไม่แน่นอน ที่แตกต่างกันระหว่างสิทธิ GSP ของสหภาพยุโรป และสหรัฐอเมริกาได้ โดยความไม่แน่นอนของนโยบายการค้าในสหภาพยุโรปนั้น น้อยกว่าของสหรัฐอเมริกา และเราพบหลักฐานสนับสนุนเพียงเล็กน้อย จากกรณีสหภาพยุโรป ว่า การลดความไม่แน่นอนของนโยบายการค้าช่วยเพิ่มการส่งออก และความแตกต่างในระดับของความไม่แน่นอนดูเหมือนจะไม่สำคัญต่อการส่งออก! 

อย่างไรก็ตาม กรณีของสหรัฐอเมริกาเราควรระมัดระวังการตีความเนื่องจากโครงสร้าง GSP มีความยากต่อการวิเคราะห์

นัยยะของผลการศึกษา

แม้ว่าสิทธิพิเศษทางการค้าแบบไม่ต่างตอบแทนจะให้ประโยชน์บางประการ แต่เราควรตระหนักว่าความสำเร็จโดยรวมของการส่งออกของประเทศไทยนั้น เกิดได้จากปัจจัยหลายประการ รวมถึงการเติบโตทางเศรษฐกิจที่แข็งแกร่ง การกระจายตัวไปสู่การผลิต และการเปลี่ยนแปลงนโยบายและกฎระเบียบการค้าในช่วงหลายทศวรรษ อย่างไรก็ตาม เราคิดว่าการโดนยกเลิกสิทธิ GSP ก็ไม่ควรลดทอนประโยชน์ของการเติบโตที่ขับเคลื่อนด้วยการส่งออก กล่าวคือ ระดับการส่งออกไม่ควรลดลง

จากมุมมองทางทฤษฎี ความไม่แน่นอนของนโยบายการค้าสามารถส่งผลกระทบเชิงลบต่อการค้า โดยทำให้การส่งออกล่าช้า ลดปริมาณการส่งออก หรือแม้กระทั่งเลือกที่จะไม่ส่งออกเลย โดยเฉพาะสำหรับประเทศที่มีสถาบันคุณภาพต่ำ และประเทศที่มีส่วนร่วมในห่วงโซ่คุณค่าระดับโลก 

หลักฐานชี้ให้เห็นถึงผลกระทบเชิงลบของความไม่แน่นอน ในนโยบายการค้าต่อการค้าระหว่างประเทศ ระดับบริษัท และผลการดำเนินงานทางเศรษฐกิจมหภาค แม้ว่าผลกระทบจะเป็นเพียงชั่วคราว แต่เศรษฐกิจก็จะต้องแบกรับรอยแผลจากความไม่แน่นอนของนโยบายการค้านั้นอยู่

คอลัมน์เศรษฐเสวนา จุฬาฯทัศนะ หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 4112 โดย... ผศ.ดร.ภาณุทัต สัชฌะไชย และ ผศ.ดร.กรกรัณย์ ชีวะตระกุลพงษ์ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย