จาก กสทช. ถึง กกพ. - การกำกับดูแลที่ควรเป็นอิสระจากอำนาจบริหารของรัฐบาล แต่กลับอลหม่านกับการจัดการอำนาจเหนือรัฐบาล

จากความอลหม่านในคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) จนถึงคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ได้สร้างความสับสนและความสงสัยให้กับสาธารณชนถึงหน้าที่ของหน่วยงานเหล่านี้ เหตุผลของความต้องการเป็นอิสระจากอำนาจของรัฐบาล ปัญหาที่เกิดขึ้น ตลอดจนสาเหตุที่ทำให้เกิดความอลหม่านดังกล่าว

ต้นตอของการกำกับดูแลและเหตุผลสำคัญต่อเศรษฐกิจไทย

หน่วยงานกำกับดูแลมีหน้าที่กำกับดูแลกิจการในอุตสาหกรรมที่ทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์กำหนดให้ใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดของประเทศ เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่สาธารณะ อุตสาหกรรมเหล่านี้ต้องใช้เงินลงทุนสูงและต้องการความเจริญเติบโต โดยที่รัฐไม่มีกำลังเงินลงทุนเพียงพอเพื่อประโยชน์สาธารณะได้ทั้งหมด

และด้วยความจำกัดของทรัพยากร ผู้ที่ได้รับทรัพยากรเหล่านั้นไปดำเนินธุรกิจ จึงต้องได้รับการกำหนดและควบคุมเพื่อไม่ให้เอาเปรียบสาธารณชน เช่น การกำหนดเพดานราคา อัตรากำไร มูลค่าของทรัพยากรรัฐ หรือข้อกำหนดอื่น ๆ ที่จะเป็นประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม

นอกจากนี้ ด้วยข้อจำกัดด้านความสามารถในการลงทุนของธุรกิจภายในประเทศ จึงจำเป็นต้องกำหนดมาตรฐานและหลักเกณฑ์การควบคุมให้เป็นมาตรฐานเดียวกับนานาชาติ เพื่อสร้างความเชื่อมั่นและการลงทุนในอุตสาหกรรมนั้น ๆ

จากหลักการทางเศรษฐศาสตร์ข้างต้น จึงนำไปสู่การจัดตั้งหน่วยงานกำกับดูแลต่าง ๆ ขึ้น เพื่อพัฒนาอุตสาหกรรมที่จำเป็นต่อสาธารณะและเสริมสร้างการพัฒนาประเทศอย่างต่อเนื่อง โดยทฤษฎีการกำกับดูแลที่แยกออกจากการบริหารนั้น มีนักกฎหมายสหรัฐฯ เป็นผู้ริเริ่มและพัฒนามาอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่ James Brandeis ถึง Alfred Kahn แม้กระทั่งบิดาของอดีตประธานาธิบดี John F. Kennedy ก็เริ่มต้นเส้นทางการเมืองจากการดำรงตำแหน่งประธาน ก.ล.ต. ของสหรัฐอเมริกา

ตัวอย่างหน่วยงานกำกับดูแลหลัก ๆ ที่มีรูปแบบการบริหารเป็นอิสระจากรัฐบาล ซึ่งดูแลอุตสาหกรรมทางการเงิน เทคโนโลยีการสื่อสารโทรคมนาคม และพลังงาน ได้แก่:

• คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) : มีหน้าที่ดูแลบริษัทที่ต้องการระดมทุนจากสาธารณชนทั้งในและต่างประเทศ โดยกำหนดสิทธิและหลักเกณฑ์ไม่ให้ผู้บริหารดำเนินการอันส่งผลกระทบต่อเงินทุนของผู้ถือหุ้นรายย่อย หรือลูกค้าของธุรกิจนายหน้าซื้อขายหลักทรัพย์
• คณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) : มีหน้าที่ดูแลกำหนดอัตราดอกเบี้ย ตลอดจนหลักเกณฑ์และกฎเกณฑ์ที่ธนาคารสามารถดำเนินการและให้บริการแก่ลูกค้าได้
• คณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.) : มีหน้าที่ดูแลกำกับธุรกิจประกันภัยและประกันชีวิต เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์และกฎระเบียบในการบริหารเงินและการจ่ายค่าสินไหมทดแทนให้ลูกค้าอย่างเป็นธรรม
• คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.): มีหน้าที่ดูแลการจัดสรรคลื่นความถี่ให้อุตสาหกรรมกระจายเสียง โทรทัศน์ และโทรคมนาคม รวมถึงกำหนดแนวทางสำหรับธุรกิจและบริการที่มีการแข่งขันจำกัดโดยธรรมชาติ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ผู้ใช้บริการ
• คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) : มีหน้าที่ดูแลกิจการการผลิตไฟฟ้า กำหนดการซื้อ การขาย และการส่งพลังงานไฟฟ้า

การกำกับดูแลกิจการเหล่านี้ ประเทศไทยได้รับอิทธิพลมาจากสหรัฐอเมริกา และใช้โครงสร้างเดียวกับกลุ่มประเทศ OECD หรือแม้กระทั่งประเทศ BRICS ที่พัฒนาแล้ว เช่น จีน หรือบราซิล ซึ่งทำหน้าที่ในลักษณะเดียวกันเพื่อให้เกิดมาตรฐานและการกำกับดูแลที่มีเสถียรภาพ เชื่อมโยงกันทั่วโลก และส่งเสริมให้เกิดการลงทุนรวมถึงการพัฒนานวัตกรรมที่เป็นประโยชน์ต่อตลาดและประชาคม

อำนาจของกรรมการที่ปรับเปลี่ยนไปตามความต้องการของผู้มีอำนาจ

ตามโครงสร้างทางทฤษฎี กำหนดให้คณะกรรมการเหล่านี้เป็นองค์กรคณะบุคคล (องค์กรกลุ่ม) ทำหน้าที่กำหนดนโยบายและกำกับดูแล ส่วนระดับความเป็นอิสระจากการบริหารของรัฐบาลนั้น จะแปรเปลี่ยนไปตามบริบทของแต่ละประเทศ ความสำคัญ หรือความอ่อนไหวของสังคมในแต่ละอุตสาหกรรม โดยเฉพาะขนาดของตลาดและความสำคัญของกิจการต่อสาธารณชน

ยกตัวอย่างเช่น ในประเทศไทย ธุรกิจวิทยุหรือโทรทัศน์ในยุคก่อนที่จะมีสื่อสังคมออนไลน์ เป็นธุรกิจที่มีการแย่งชิงสัมปทานหรือใบอนุญาต เนื่องจากมีมูลค่ามหาศาลและเป็นสิ่งที่ผู้มีอำนาจในยุคนั้นหวงแหน

ตัวอย่างการปรับเปลี่ยนโครงสร้างตามยุคสมัย เช่น คณะกรรมการ กสทช. ที่เกิดขึ้นจาก พ.ร.บ. ปี 2553 หลังการรัฐประหารอดีตนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร ในปี 2549 ซึ่งอดีตนายกฯ เคยเป็นเจ้าของกิจการโทรทัศน์และโทรคมนาคม ก่อนจะโอนให้ทายาทที่บรรลุนิติภาวะแล้ว เหตุการณ์ดังกล่าวทำให้เกิดความกังวลเรื่องอำนาจของรัฐบาลเหนือการกำกับกิจการที่ใช้ทรัพยากรของประเทศ และปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนในมุมมองของผู้มีอำนาจขณะนั้น จึงนำไปสู่ความต้องการสร้างความเป็นอิสระในการจัดสรรคลื่นความถี่

ตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2550 เป็นต้นมา จึงกำหนดให้การจัดสรรคลื่นความถี่และวงโคจรดาวเทียมเป็นหน้าที่ขององค์กรที่เป็นอิสระจากการบริหารของรัฐ และมีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2557 และ 2560 เรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน ส่งผลให้การสรรหากรรมการ กสทช. มาจากการคัดเลือกของวุฒิสภานับแต่นั้น

ทว่าในช่วงรัฐบาลหลังการรัฐประหารปี 2557 การควบคุมสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาตกอยู่ภายใต้ อำนาจ ของคณะรัฐประหารขณะนั้น จึงเกิดปัญหาในโครงสร้างการถ่วงดุลอำนาจในระบอบเผด็จการ ทำให้การเลือกกรรมการ กสทช. ไม่เกิดขึ้นอีกเลยจนกระทั่งปี 2564

ในส่วนของคณะกรรมการอื่นที่ยังคงอยู่ในการควบคุมของรัฐบาล แต่ให้อำนาจการบริหารแยกเป็นอิสระ เช่น ก.ล.ต., คปภ. หรือ ธปท. ได้ใช้หลักเกณฑ์การคัดเลือกผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความเป็นอิสระจากพรรคการเมือง เข้ามาทำหน้าที่ตามกรอบระยะเวลา 3–4 ปี สลับกันไปโดยคัดเลือกทีละกึ่งหนึ่ง ซึ่งนำแนวคิดมาจากสหรัฐอเมริกาเพื่อก่อให้เกิดการทัดทานทางความคิดและอำนาจของผู้แต่งตั้ง

วิกฤตหน่วยงานกำกับดูแล และวิกฤตความน่าเชื่อถือของประเทศ

เนื่องจากหน้าที่ของคณะกรรมการกำกับกิจการทั้งหลาย คือการกำกับดูแลกิจการนั้น ๆ ให้มีกฎระเบียบ ความเป็นธรรม และความต่อเนื่อง โดยเป็นอิสระจากการบริหารของรัฐบาล ซึ่งในระบบรัฐสภาอาจเกิดการเปลี่ยนแปลง ครม. หรือนายกรัฐมนตรีได้ตลอดเวลา และมักก่อให้เกิดสุญญากาศทางระเบียบและแนวทางปฏิบัติที่กระทบต่อความเชื่อมั่นในการลงทุนขนาดใหญ่ กรรมการกำกับดูแลกิจการจึงเป็นทางเลือกที่ช่วยสร้างเสถียรภาพให้อุตสาหกรรมนั้น ๆ

เหตุการณ์ในช่วงหนึ่งเดือนที่ผ่านมาได้สะท้อนถึงความสำคัญของหน่วยงานกำกับดูแลต่อประโยชน์สาธารณะ ไม่ว่าจะเป็นเหตุการณ์ใน กสทช. เกี่ยวกับการแย่งชิงอำนาจประธานและการวอล์กเอาต์ของกรรมการ, การที่ กกพ. มีกรรมการไม่ครบจำนวนมาเกือบ 6 ปีโดยไม่สามารถสรรหาได้ หรือแม้กระทั่งเหตุการณ์ที่ ก.ล.ต. ซึ่งเกิดปัญหาในตลาดสินทรัพย์ดิจิทัลและตลาดหลักทรัพย์มากมาย จนเกิดการเรียกร้องให้ ก.ล.ต. เข้ามาจัดการเพื่อสร้างความเชื่อมั่น

จะเห็นได้ว่าสิ่งเหล่านี้เกิดขึ้นพร้อม ๆ กัน อันเป็นผลจากการเปลี่ยนแปลงทางสังคม สถาปัตยกรรมทางเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมของประเทศ รวมถึงการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง หลายสิ่งที่เกิดขึ้นใน กสทช. และ กกพ. เป็นผลพวงและมรดกจากการรัฐประหาร และการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างภูมิสถาปัตย์ของประเทศในช่วงรัฐประหาร ซึ่งมีส่วนทำให้สภาพเศรษฐกิจและสังคมเปลี่ยนไป

แม้หน่วยงานเหล่านี้จะมีความเป็นอิสระจากการบริหารของรัฐบาล แต่การเข้ามาแทรกแซงอำนาจเหนือรัฐบาลเพื่อควบคุมหน่วยงานเหล่านี้ ไม่ว่าจะมาจากกลุ่มผู้ประกอบการ กลุ่มประชาสังคม หรือกลุ่มนายทุน ย่อมส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นและความสามารถในการแข่งขันของประเทศไทยที่อยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อ และกระทบต่อประโยชน์สาธารณะของคนหมู่มากอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ถือได้ว่าหน่วยงานเหล่านี้กำลังเผชิญวิกฤตความน่าเชื่อถือ และส่งผลกระทบต่อภาพลักษณ์ของประเทศ ตลอดจนความเชื่อมั่นของผู้ลงทุนต่างชาติ โดยเฉพาะการนำเงินเข้ามาลงทุนและการเปิดตลาดใหม่เพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวม หากหน่วยงานกำกับดูแลกลายสภาพจากผู้กำหนดเกณฑ์ ระเบียบ และบังคับใช้ความยุติธรรมในตลาด มาเป็นเครื่องมือของกลุ่มทุนหรือผู้ประกอบการ ความเป็นอิสระจากการบริหารของรัฐบาลจะกลายเป็น "ดาบสองคม" ต่อสาธารณชน ดังเช่นกรณีค่าไฟฟ้าที่มีความพยายามจะลดราคาตลอด 3.5 ปีที่ผ่านมา ตั้งแต่สมัยนายกฯ เศรษฐา ทวีสิน แต่ไม่สามารถทำได้ เพราะ พ.ร.บ. บัญญัติให้อำนาจนั้นเป็นของคณะกรรมการ กกพ. ไม่ใช่รัฐบาล เป็นต้น

ที่สำคัญ การที่คณะกรรมการกำกับกิจการทำงานในรูปแบบองค์กรคณะบุคคล ก็เพื่อให้เกิดการถ่วงดุลอำนาจและความคิด มิใช่เพื่อให้กลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเป็นใหญ่ และไม่ใช่ว่าต้องเชื่อตามความเห็นของใครคนใดคนหนึ่งโดยเฉพาะ แต่ใช้ความรู้และความชำนาญการของตนเพื่อประโยชน์สาธารณะ อีกทั้งกรรมการยังมีอำนาจกำกับหน่วยงานธุรการให้ขับเคลื่อนงานเพื่อประโยชน์ส่วนรวม และตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจกันเองไม่ให้ใครใช้อำนาจเกินกรอบกฎหมาย ความเชี่ยวชาญของกรรมการจึงเป็นระบบคานอำนาจและเป็นปัจจัยสำคัญที่สร้างเสถียรภาพในอุตสาหกรรมเพื่อดึงดูดการลงทุน

และเมื่อคณะกรรมการกำกับกิจการชุดใดเกิดความโกลาหล ย่อมต้องย้อนกลับไปดูว่าเกิดขึ้นได้อย่างไรและด้วยเหตุใด

คำถามแรกที่ต้องเกิดขึ้นคือ:

1. การกำกับดูแลนั้นส่งผลกระทบต่อนายทุนคนไหนบ้าง?
2. นายทุนคนนั้นหรือกลุ่มนั้น ได้รับประโยชน์จากการไร้ประสิทธิภาพของคณะกรรมการกำกับดูแลหรือไม่?
3. หากกรรมการมีความเป็นเอกภาพ จะเรียกได้ว่าเป็นเอกภาพเพื่อประโยชน์ของคนกลุ่มใดเป็นพิเศษหรือไม่?

จากประสบการณ์และเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นกับ กสทช., กกพ. และ ก.ล.ต. แสดงให้เห็นว่าการบริหารงานที่แม้จะอิสระจากรัฐบาลเพื่อสร้างความน่าเชื่อถือ แต่ก็ยังมีจุดบกพร่องเมื่อมีความพยายามใช้อำนาจนำคณะกรรมการเหล่านี้มาเป็นเครื่องมือเพื่อประโยชน์ส่วนตน ซึ่งส่งผลกระทบโดยตรงต่อประโยชน์สาธารณะ โดยเฉพาะประชาชนคนธรรมดาที่ไม่รู้อิโหน่อิเหน่ ที่ต้องแบกรับค่าไฟฟ้า ค่าบริการโทรศัพท์ อินเทอร์เน็ต และเงินออมในกองทุนของตนไปในทิศทางที่เอื้อประโยชน์ให้ผู้มีฐานะมั่งคั่งยิ่งขึ้นไปอีก ดังนั้น คณะกรรมการกำกับกิจการและความเป็นอิสระของคณะกรรมการเหล่านั้น จึงเป็นปราการด่านสุดท้ายที่จะปกป้องโครงสร้างความน่าเชื่อถือของประเทศไทย และเป็นแกนหลักในการพัฒนาตลาดและอุตสาหกรรมของประเทศ

บทเรียนนี้ทำให้เรารู้ว่าคณะกรรมการกำกับกิจการมีความสำคัญมากเพียงใด และมีอำนาจอิสระจากการบริหารของรัฐบาลไปเพื่ออะไร หากมีคนกลุ่มใดพยายามสร้างสถานการณ์และลดทอนความน่าเชื่อถือของคณะกรรมการเหล่านั้น ไม่ว่าจะตั้งใจหาประโยชน์ สร้างภาพลักษณ์ให้ตนเอง หรือรู้เท่าไม่ถึงการณ์ ย่อมเป็นการบั่นทอนความสามารถของประเทศและส่งผลกระทบต่อประชาชน

หากเกิดความสงสัยขึ้นมาว่า มีกรรมการกลุ่มใดพยายามยึดอำนาจเพราะเชื่อว่าตนเองดีกว่าคนอื่น ระบบคณะกรรมการย่อมไร้ประสิทธิภาพและล้มเหลว ผู้ที่ได้รับประโยชน์จะไม่ใช่สาธารณชน แต่เป็นคนกลุ่มที่เข้ามายึดอำนาจและหาประโยชน์จากอำนาจนั้น

ระบบนี้จะยึดมั่นและดำรงอยู่ได้ ก็ต่อเมื่อผู้ได้รับเลือกเข้ามาเป็นกรรมการยึดถือประโยชน์สาธารณะเป็นหลัก วางอีโก้ของตนเองลง ให้เกียรติการทำงานร่วมกัน พร้อมที่จะแสดงจุดยืนที่แตกต่างภายใต้กรอบกฎหมาย และเชื่อมั่นในระเบียบกฎเกณฑ์ของอุตสาหกรรมนั้น ๆ ซึ่งในอนาคตจำเป็นต้องพิจารณาถึงที่มาและคุณสมบัติของกรรมการชุดใหม่ว่า เหตุผลและการบัญญัติกฎหมายนั้นตรงตามความต้องการของสังคมในยุคสมัยนั้นหรือไม่ เพราะประเทศไทยจะพัฒนาต่อไปได้ ต้องอาศัยเหตุผลมากกว่าระบบพวกมากเลกลากไปอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน