เปลี่ยน“บ้านพัก”ให้เป็น “หอพัก” ต้องชะงักเหตุอยู่ในพื้นที่อนุรักษ์ตามกฎหมาย!

ว่ากันว่า ... การสร้างหรือมี “หอพัก” ให้เช่า ถือเป็นการลงทุนทางอสังหาริมทรัพย์ที่น่าสนใจ ด้วยเป็นธุรกิจ “เสือนอนกิน” ที่ลงทุนครั้งเดียวสามารถเก็บเกี่ยวผลประโยชน์ หรือรายได้อย่างยาวนาน  

แต่ใช่ว่าธุรกิจหอพักจะทำได้ง่าย หรือ ตามอำเภอใจ เนื่องจากมีหลายปัจจัยเข้ามาเกี่ยวข้อง และถือเป็นอาคารอยู่อาศัยรวมที่ต้องมีการควบคุมและขออนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ รวมทั้งต้องอยู่ในพื้นที่ที่สามารถอนุญาตได้ ฉะนั้น หากใครเห็นลู่ทางอยากจะสร้าง หรือเปลี่ยนบ้านให้เป็นหอพัก เพื่อหารายได้ อย่าลืมตรวจสอบเงื่อนไขดังกล่าวก่อนที่จะลงทุน 

... 

โดยจะต้องมีทั้งใบอนุญาตก่อสร้าง หรือ ดัดแปลงอาคารตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร และใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพตามกฎหมายว่าด้วยการสาธารณสุขจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินการเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด 

มิต้องประสบปัญหาเช่นเดียวกับอุทาหรณ์ที่นำมาศึกษากันในวันนี้ครับ

เหตุของคดีนี้เกิดจาก ... ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ประกอบกิจการหอพักในเขตกรุงเทพมหานคร อ้างว่า ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้อำนวยการเขต ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 มีคำสั่งไม่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ ประเภทการประกอบกิจการหอพักให้แก่ผู้ฟ้องคดี 

เนื่องจากกิจการหอพักของผู้ฟ้องคดี ขัดต่อกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารและกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง โดยเป็นที่ดินประเภทอนุรักษ์ชนบทและเกษตรกรรม ในบริเวณที่มีข้อจำกัดด้านการระบายน้ำ และมีความเสี่ยงต่อการเกิดอุทกภัย โดยที่ดินประเภทนี้ห้ามใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อการอยู่อาศัยประเภทบ้านแฝด บ้านแถว ห้องแถว ตึกแถว หรือ อาคารอยู่อาศัยรวม รวมทั้งให้ผู้ฟ้องคดีหยุดประกอบกิจการ ทำให้กระทบกับผู้เช่าและรายได้ของผู้ฟ้องคดี

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ปัจจุบันที่ดินมิได้มีสภาพเป็นชนบทและเกษตรกรรมเช่นอดีตที่ผ่านมาแล้ว จึงอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข ซึ่งต่อมาได้วินิจฉัยยกอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วย จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง โดยยื่นฟ้องผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ผู้อำนวยการเขต และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข (ผู้ถูกฟ้องที่ 1 ที่ 2 และที่ 3 ตามลำดับ) เพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งไม่อนุญาตให้ประกอบกิจการหอพัก และเพิกถอนคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์ 

คดีนี้มีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งที่ไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีประกอบกิจการหอพักของผู้อำนวยการเขต และคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ? 

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า โดยที่พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2543 มาตรา 2 วรรคสอง บัญญัติว่า สำหรับเขตท้องที่ที่ได้มีการประกาศให้ใช้บังคับผังเมืองรวม ตามกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง หรือเขตท้องที่ที่ได้เคยมีการประกาศดังกล่าว ให้ใช้พระราชบัญญัตินี้บังคับตามเขตของผังเมืองรวมนั้น โดยไม่ต้องตราเป็นพระราชกฤษฎีกา 

จากบทบัญญัติมาตราดังกล่าว เห็นได้ว่า เมื่อได้มีการประกาศให้ใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่ใดแล้ว ให้ใช้บังคับพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ตามเขตของผังเมืองรวมนั้น และห้ามมิให้บุคคลใดใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่กำหนดไว้ในผังเมืองรวม เว้นแต่กรณีที่ได้มีการใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อน ที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมและประสงค์จะใช้ประโยชน์ที่ดินเช่นนั้นต่อไป  

คดีนี้เดิมผู้ฟ้องคดีได้รับใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร ชนิดตึก 2 ชั้น จำนวน 1 หลัง เพื่อใช้เป็นอาคารพักอาศัย แต่ต่อมาได้มีการดัดแปลงอาคารและเปลี่ยนประเภทการใช้อาคาร ตามที่ได้รับใบอนุญาตเดิม เป็นอาคารหอพัก 2 ชั้น จำนวน 10 ห้อง ซึ่งหอพักถือเป็นอาคารอยู่อาศัยรวม ตามข้อ 5 (113) ของข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2544 

การที่ผู้ฟ้องคดีเปลี่ยนประเภทการใช้ประโยชน์ในอาคารดังกล่าวมาเป็นอาคารอยู่อาศัยรวม จึงเป็นการดัดแปลงอาคารและเปลี่ยนแปลงการใช้จากอาคารที่พักอาศัยเป็นอาคารหอพัก โดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร 

อีกทั้ง เมื่อพิจารณาตามกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง ทั้งในขณะที่มีการยื่นคำขอรับใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร เมื่อปี พ.ศ. 2535 สถานที่ตั้งอาคารของผู้ฟ้องคดีซึ่งใช้เป็นสถานประกอบกิจการหอพักพิพาทตั้งอยู่ในบริเวณที่ดินที่กำหนด ให้เป็นที่ดินประเภทอนุรักษ์ชนบทและเกษตรกรรม ให้ใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

หรือเกี่ยวข้องกับเกษตรกรรม สถาบันราชการ การสาธารณูปโภคและสาธารณูปการเป็นส่วนใหญ่ สำหรับการใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อกิจการอื่น ให้ใช้ได้ไม่เกินร้อยละ 5 ของที่ดินประเภทนี้ในแต่ละบริเวณ โดยห้ามใช้ประโยชน์ในที่ดิน เพื่อการอยู่อาศัยประเภทห้องชุด อาคารชุด หรือหอพัก 

ส่วนในขณะที่มีการยื่นคำขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ ประเภทการประกอบกิจการหอพัก ซึ่งเป็นมูลเหตุพิพาทในคดีนี้ สถานที่ตั้งอาคารหอพักอยู่ในบริเวณที่ดินประเภทที่สงวนสำหรับเป็นที่ดินประเภทอนุรักษ์ชนบทและเกษตรกรรม และห้ามใช้ประโยชน์เพื่อการอยู่อาศัยประเภทบ้านแฝด บ้านแถว ห้องแถว ตึกแถว หรืออาคารอยู่อาศัย (เว้นแต่เป็นการอยู่อาศัยประเภทบ้านเดี่ยว)

การใช้อาคารพิพาทเป็นหอพัก จึงเป็นการใช้อาคารโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร และเป็นการใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย  

ดังนั้น คำสั่งไม่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ ประเภทการประกอบกิจการหอพักให้แก่ผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย และคำวินิจฉัยที่ยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี จึงชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน 

ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนตามศาลปกครองชั้นต้นที่ยกฟ้อง (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ. 811/2567) 

คดีนี้ ... ถือเป็นอุทาหรณ์สำหรับผู้ที่ประสงค์จะประกอบกิจการหอพัก ซึ่งเป็นกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพตามประกาศกระทรวงสาธารณสุขและข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร ที่ต้องมีการควบคุมตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง โดยจะต้องได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นทั้งในส่วนการก่อสร้างดัดแปลงอาคารเพื่อความปลอดภัยของผู้ใช้อาคารและผู้อยู่อาศัยใกล้เคียง 

รวมทั้งต้องได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพเพื่อความปลอดภัยต่อสุขภาพอนามัยของประชาชนด้วย  ฉะนั้น การเปลี่ยนบ้านพักให้เป็นหอพักตามอำเภอใจ อาจเป็นการฝ่าฝืนกฎหมายได้ครับ ... 

(ปรึกษาการฟ้องคดีปกครองอิเล็กทรอนิกส์ได้ที่ สายด่วนศาลปกครอง 1355)