ถูกปฏิเสธคำขอเปลี่ยนเวลาเปิดเป็น “ตลาดนัดกลางคืน” ต้องยื่นอุทธรณ์ก่อนฟ้องหรือไม่?

ว่าด้วยเรื่องตลาด ... นับว่าเป็นเรื่องใกล้ตัวเราทุกคน ซึ่งก็จะมีทั้งตลาดนัดกลางวัน และตลาดนัดกลางคืนให้เราได้เลือกซื้อหาตามเวลาที่สะดวก กรณีที่ผู้ได้รับใบอนุญาตให้ประกอบกิจการตลาดนัดกลางวันแล้ว แต่อยากจะขอเปลี่ยนแปลงเวลาเปิดปิดตลาด โดยเห็นว่า ช่วงเวลากลางคืนเหมาะสมกว่า แต่เจ้าพนักงานท้องถิ่นปฏิเสธคำขอ 

เช่นนี้หากประสงค์จะฟ้องคดีต่อศาลปกครอง จะต้องแก้ไขความเดือดร้อน หรือ เสียหายก่อนฟ้องคดี คือ ต้องยื่นอุทธรณ์คำสั่งปฏิเสธคำขอดังกล่าวก่อนหรือไม่ ? อุทาหรณ์จากคดีปกครองวันนี้มีคำตอบครับ ...

มูลเหตุของคดีนี้เกิดจาก ... ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นแบบคำขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการตลาด ชื่อ ตลาดนัดกุ๊กไก่  ต่อมา คณะกรรมการตรวจสอบสุขลักษณะของตลาดได้ลงพื้นที่พบว่า ผู้ฟ้องคดีประกอบการไม่ถูกต้องตามเวลาที่กำหนด ซึ่งนายกเทศมนตรีได้มีหนังสือแจ้งเหตุผลการไม่อนุญาตให้ประกอบกิจการตลาดเกินเวลาที่กำหนด เนื่องจากต้องเป็นไปตามเวลาที่เทศบัญญัติเทศบาลตำบล เรื่อง ตลาด กำหนดไว้ พร้อมทั้งแจ้งว่า หากมีข้อโต้แย้งใด ๆ ขอให้แจ้งความเห็นพร้อมเอกสาร หรือหลักฐานแก่เจ้าพนักงานท้องถิ่นภายใน 7 วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือฉบับนี้ โดยหากล่วงเลยกำหนดเวลาดังกล่าว เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะออกคำสั่งไม่อนุญาตให้ประกอบกิจการแก่ผู้ฟ้องคดี

ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือคัดค้านเกี่ยวกับห้วงเวลาการเปิดตลาดนัดที่กำหนดไว้ ตามข้อ 15 ของเทศบัญญัติดังกล่าว ว่าไม่เหมาะสม นายกเทศมนตรีได้มีหนังสือเชิญผู้ฟ้องคดีมาประชุมหารือแนวทางการแก้ไขปัญหา ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ยอมเปลี่ยนความประสงค์ นายกเทศมนตรีจึงออกใบอนุญาตประกอบกิจการตลาดนัดให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยมีเงื่อนไขท้ายใบอนุญาตกำหนดว่า เปิดตลาดได้ตั้งแต่เวลา 04.00 – 19.00 นาฬิกา

จากนั้นผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสืออุทธรณ์คำสั่งอนุญาตให้ประกอบกิจการตลาดนัด ต่อนายกเทศมนตรีและอธิบดีกรมอนามัยว่า ผู้ฟ้องคดีมีความประสงค์เปิดตลาดนัดในช่วงกลางคืน เป็นเวลา 17.00 – 22.00 นาฬิกา เนื่องจากช่วงเวลาที่กำหนดไว้เดิมมีสภาพอากาศที่ร้อนอบอ้าวจนเกินไปจึงเสี่ยงต่อการเกิดอันตราย รวมทั้งมีผลกระทบโดยตรงต่อผู้มาใช้บริการและผู้ให้บริการ จึงขอความกรุณาให้พิจารณาห้วงเวลาเปิด – ปิดตลาดใหม่อีกครั้ง  

ต่อมา นายกเทศมนตรีได้มีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีว่า การออกใบอนุญาตประกอบกิจการตลาดดังกล่าวถูกต้องและเป็นไปตามพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 56 ประกอบกับเทศบัญญัติเทศบาลตำบล เรื่อง ตลาด แล้ว 

ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นฟ้องนายกเทศมนตรี (ผู้ถูกฟ้องคดี) ต่อศาลปกครอง ขอให้ปรับเปลี่ยนเวลาเปิด– ปิดตลาดนัด เป็นเปิดตั้งแต่เวลา 17.00 – 22.00 นาฬิกา และให้มีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวในระหว่างรอการพิพากษาของศาล โดยให้ตลาดนัดสามารถเปิดให้บริการตั้งแต่เวลา 17.00 – 22.00 นาฬิกา ได้ตามปกติ 

คดีมีประเด็นปัญหาว่า ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายตามที่กฎหมายกำหนดก่อนฟ้องคดีต่อศาลปกครองแล้วหรือไม่?

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า กำหนดเวลาเปิด – ปิดตลาดเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้ในเทศบัญญัติ การที่ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสืออุทธรณ์คำสั่ง (ใบอนุญาตให้ประกอบกิจการตลาดนัด) ต่อนายกเทศมนตรีและอธิบดีกรมอนามัย โดยประสงค์จะปรับเปลี่ยนเวลาเปิด – ปิด ตามเงื่อนไขท้ายใบอนุญาต จึงเป็นการขอแก้ไขคำสั่งทางปกครองในส่วนที่เป็นสาระสำคัญ ของการประกอบกิจการตลาดตามใบอนุญาตดังกล่าว  

การที่นายกเทศมนตรีได้มีหนังสือแจ้งว่า การออกใบอนุญาตถูกต้องและเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดแล้ว จึงถือได้ว่าเป็นคำสั่งปฏิเสธคำขอของผู้ฟ้องคดี อันเป็นคำสั่งฉบับใหม่แยกต่างหาก จากคำสั่งที่เป็นใบอนุญาตฉบับเดิม และเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539  

ดังนั้น หากผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วยกับคำสั่งดังกล่าว จะต้องดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนเสียหายก่อนการฟ้องคดี โดยจะต้องอุทธรณ์คำสั่งต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองภายใน 15 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่งตามมาตรา 44 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว

เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า นายกเทศมนตรีได้มีหนังสือแจ้งคำสั่งทางปกครอง (คำสั่งปฏิเสธคำขอของผู้ฟ้องคดี) โดยมิได้ระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้ง และระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์ หรือโต้แย้งคำสั่งดังกล่าวไว้  ฉะนั้น ระยะเวลาอุทธรณ์คำสั่งจึงขยายเป็น 1 ปี นับแต่วันที่ได้รับคำสั่งตามมาตรา 44 ประกอบกับมาตรา 40 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน 

เมื่อไม่ปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นอุทธรณ์คำสั่งต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองที่พิพาทก่อนยื่นฟ้องคดีนี้ กรณีจึงถือได้ว่า ผู้ฟ้องคดียังมิได้มีการดำเนินการแก้ไขความเดือดร้อน หรือเสียหายตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกำหนดก่อนนำคดีมาฟ้อง ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาได้ตามมาตรา 42 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 จึงมีคำสั่งยืนตามคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้นที่ไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 56/2568)  

สรุปได้ว่า คำสั่งปฏิเสธคำขอปรับเปลี่ยนเวลาในการเปิดปิดตลาดที่พิพาทนี้ ศาลท่านเห็นว่า ถือเป็นคำสั่งทางปกครองฉบับใหม่ ที่ก่อนฟ้องคดีจะต้องยื่นอุทธรณ์คำสั่งต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่ง และเมื่อมีการสั่งการตามกฎหมายนั้น หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายกำหนดแล้ว จึงจะสามารถยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้  อีกทั้ง เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งมีหน้าที่แจ้งสิทธิอุทธรณ์ หรือโต้แย้งคำสั่งให้ผู้รับคำสั่งทราบด้วย มิเช่นนั้น ระยะเวลาอุทธรณ์คำสั่งจะขยายเป็น 1 ปี 

(ปรึกษาการฟ้องคดีปกครองได้ที่ “สายด่วนศาลปกครอง 1355”)