เปรียบเทียบผลจากนโยบายชายแดนเมียนมากับสามประเทศเพื่อนบ้าน

ประเทศเมียนมาในปัจจุบันไม่ใช่เพียงรัฐที่เผชิญวิกฤตภายในเท่านั้น แต่เป็นจุดยุทธศาสตร์สำคัญ ที่การค้าชายแดนถูกแปรสภาพเป็นเครื่องมือทางภูมิรัฐศาสตร์ การดำเนินนโยบายของเพื่อนบ้านทั้งสาม เช่น ไทย จีน และอินเดีย ที่มีพรมแดนติดประเทศเมียนมา จึงสะท้อนถึงการแข่งขันเชิงอำนาจ ผลประโยชน์ที่แตกต่างกัน และส่งผลกระทบโดยตรงต่อเสถียรภาพ และอำนาจอธิปไตยของรัฐบาลเมียนมา ผมจะขอเปรียบเทียบยุทธศาสตร์และผลกระทบของทั้งสามประเทศ ในมิติต่างๆในมุมมองของผม ที่จะทำให้เราได้มองเห็นภาพที่ชัดเจนขึ้นนะครับ

เริ่มจากประเทศไทยก่อน เราเองมียุทธศาสตร์การจัดการความเสี่ยง และความมั่นคงชายแดน (The Operational Manager) ซึ่งผมเชื่อว่าประเทศไทยเรา ในฐานะที่มีแผ่นดินติดกับประเทศเมียนมายาวที่สุด เมื่อเปรียบเทียบกับสามประเทศ ยุทธศาสตร์ของไทยต่อเมียนมา จึงขับเคลื่อนด้วยความจริงที่ว่า ไทยและเมียนมามีการพึ่งพิงทางเศรษฐกิจและกายภาพมากที่สุด

การค้าชายแดนไทย-เมียนมา จึงเป็นหัวใจสำคัญของเศรษฐกิจในพื้นที่ภาคตะวันตกของไทย กลไกการส่งผลกระทบและข้อจำกัดจึงมีมากที่สุด ประเทศไทยใช้มาตรการทางปฏิบัติการเป็นหลัก เช่น การควบคุมการเข้า-ออกของแรงงานข้ามชาติ และมีการอำนวยความสะดวกการค้าผ่านด่านหลัก อย่างด่านแม่สอด-เมียวดี การตัดสินใจปิดด่านชั่วคราวเมื่อเกิดความไม่สงบ ถือได้ว่าเป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพในการส่งสัญญาณต่างๆ แต่ก็เป็นมาตรการที่ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจของไทยเองด้วยเช่นกัน
 

ถ้าจะมองในด้านการค้าชายแดน ที่มีผลทางเศรษฐกิจต่อพื้นที่ชายแดน การที่ทั้งสองประเทศส่งเสริมการใช้สกุลเงินบาท-จ๊าด (THB-MMK) เพื่อเป็นการลดความเสี่ยงจากวิกฤตค่าเงินดอลลาร์ในเมียนมา แต่ก็เป็นการเพิ่มการพึ่งพาทางเศรษฐกิจต่อไทยในพื้นที่ดังกล่าว นับว่าเป็นการเพิ่มช่องทางของการแก้ไขปัญหาการขาดแคลนสกุลเงินตราต่างประเทศได้เป็นอย่างดี อย่างไรก็ตามเราก็ยังมีข้อจำกัดเชิงยุทธศาสตร์  เนื่องจากไทยไม่มีอำนาจทางภูมิรัฐศาสตร์ที่ทรงพลังเทียบเท่ากับจีน ในการบังคับให้เกิดเสถียรภาพทางการเมืองในเมียนมา โดยภาพรวมบทบาทของไทย จึงจำกัดอยู่เพียงการเป็น “ผู้จัดการวิกฤตชายแดน” ที่ต้องรักษาความสมดุลระหว่างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ และความมั่นคงของทั้งสองประเทศครับ

ในขณะที่ถ้าเรามองไปที่ประเทศจีน จีนมักจะใช้ยุทธศาสตร์การผูกมัดเชิงโครงสร้างและอำนาจเหนือกว่า (The Structural Dominator) เพราะประเทศจีนมีอิทธิพลต่อประเทศเมียนมามาก สำหรับจีนแล้วความหมายในฐานะ “ช่องทางยุทธศาสตร์” ที่ขาดไม่ได้ในการขยายอิทธิพลทางเศรษฐกิจและการทหาร เข้าสู่มหาสมุทรอินเดีย ซึ่งเป็นเป้าหมายสูงสุดทางภูมิรัฐศาสตร์ของจีน และอีกนัยยะหนึ่ง ประเทศเมียนมาก็คือ “ประตูหลังบ้าน” ที่จะแพร่ขยายอิทธิพลเข้าสู่ภาคพื้นเอเชียตะวันออกและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้นั่นเอง

การลงทุนในโปรเจคยักษ์ใหญ่ และการส่งผลกระทบกลายๆ ต่ออธิปไตยของประเทศเมียนมา  จะเห็นได้จากประเทศจีนได้ใช้เม็ดเงินลงทุนมหาศาล เพื่อขับเคลื่อน ระเบียงเศรษฐกิจจีน-เมียนมา (CMEC) ภายใต้โครงการ Belt and Road Initiative (BRI) ซึ่งเป็นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ เช่น ท่าเรือน้ำลึกเจ้าผิ่ว และท่อส่งน้ำมันและก๊าซ  การลงทุนเหล่านี้ได้สร้างภาวะพึ่งพาเชิงโครงสร้าง (Structural Dependency) อย่างถาวรต่อรัฐบาลเมียนมา

นอกจากนี้ การแผ่อิทธิพลเหนือกลุ่มชาติพันธุ์ของเมียนมา ที่จีนมีบทบาทในการไกล่เกลี่ยความขัดแย้งในรัฐฉาน และมีความสัมพันธ์โดยตรงกับกลุ่มติดอาวุธชาติพันธุ์บางกลุ่ม (Ethnic Armed Organizations: EAOs) เพื่อปกป้องทรัพย์สิน BRI ซึ่งทำให้จีนมีอำนาจต่อรองเหนือรัฐบาลกลางเมียนมาอย่างไม่เป็นทางการ นี่คือการรุกล้ำอธิปไตยของเมียนมากลายๆ  ที่เกิดขึ้นจากภายในโดยที่อำนาจของรัฐบาลเมียนมาเอง ก็ถูกจำกัดในพื้นที่ที่จีนมีผลประโยชน์สลับซับซ้อน ทำให้บทบาททางภูมิรัฐศาสตร์ของจีน ไม่ได้เพียงทำการค้าชายแดน แต่เป็นการ “สร้างอนาคตทางเศรษฐกิจ” ของเมียนมา ให้เชื่อมโยงกับมณฑลยูนนานของตนเอง จนกระทั้งทำให้จีนเป็นผู้เล่นบทที่ทรงอิทธิพล และเป็นการสร้างความเสี่ยงสูงสุดของเมียนมาได้อย่างแยบยล โดยที่เมียนมาอาจจะทราบหรือไม่ทราบก็เป็นไปได้ครับ

อีกด้านหนึ่งของฝั่งตะวันตกของเมียนมา ประเทศอินเดียที่มีอาการซุ่มๆมองอยู่ ก็ได้มีการสร้างยุทธศาสตร์การเชื่อมโยงและถ่วงดุลอำนาจ (The Strategic Challenger) อยู่ด้วยเช่นกัน เราจะเห็นว่าประเทศอินเดียได้ให้ความสำคัญกับเมียนมาในฐานะ “ประตูสู่เอเชียตะวันออกเฉียงใต้” ภายใต้นโยบาย “Act East” โดยอินเดียมีวัตถุประสงค์หลักคือการสร้างความมั่นคงในภาคตะวันออกเฉียงเหนือของตนเอง ซึ่งเป็นการ “ถ่วงดุลอิทธิพลของจีน”ในภูมิภาคนี้อยู่อย่างเงียบๆนั่นเอง

หากจะมองดูการขยับตัวของอินเดีย ซึ่งประเทศอินเดียเอง ก็มีความท้าทายด้านโครงสร้างพื้นฐานและความมั่นคง ยุทธศาสตร์ของอินเดียจึงเน้นไปที่โครงการเชื่อมโยงโครงข่ายที่ล่าช้าแต่สำคัญ อย่างเช่น “โครงการถนนสามฝ่าย อินเดีย-เมียนมา-ไทย” (IMT Trilateral Highway) และ “โครงการขนส่งพหุรูปแบบกะลาทัน” (Kaladan Multi-Modal Transit Transport Project) การดำเนินงานของโครงการเหล่านี้ ต้องเผชิญกับความท้าทายด้านความไม่มั่นคงตามแนวชายแดน และปัญหาการเงินที่ต้องใช้เงินทุนมหาศาลในการดำเนินการนั่นเองครับ แม้ว่ามูลค่าการค้าชายแดนของอินเดียจะน้อยที่สุด เมื่อเปรียบเทียบกับไทยและจีน แต่บทบาทของอินเดีย ก็มีความสำคัญในเชิงกลยุทธ์ เนื่องจากเป็นการเสนอ “ทางเลือก (Alternative)” ให้แก่ประเทศเมียนมา ในการกระจายความเสี่ยงและลดการพึ่งพาจีนเพียงฝ่ายเดียวนั่นเองครับ 

หากเราจะมองทางด้านบทบาททางภูมิรัฐศาสตร์ ประเทศอินเดียใช้การให้ความช่วยเหลือด้านความมั่นคงและการทหาร เป็นเครื่องมือในการรักษาความสัมพันธ์กับรัฐบาลกองทัพเมียนมา ซึ่งแสดงให้เห็นว่า การค้าขายชายแดนของอินเดียถูกใช้เป็น “เครื่องมือเชิงยุทธศาสตร์” ในการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์กับจีน 

แม้ว่าทั้งสามประเทศจะมีการค้าชายแดนกับเมียนมา แต่ประเภทสินค้า เส้นทางหลัก และผลกระทบต่อเศรษฐกิจเมียนมา กลับแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง ซึ่งเป็นผลจากนโยบายและโครงสร้างเศรษฐกิจของแต่ละฝ่ายครับ

ถ้าเรามามองทางด้านการค้าชายแดนของแต่ละประเทศ ก็มีความแตกต่างกันออกไป ผมขอเริ่มจากประเทศไทยก่อน ส่วนใหญ่สินค้าไทยจะเป็นสินค้าเพื่อการอุปโภคและบริโภค การค้าชายแดนไทย-เมียนมา “มีมูลค่าสูง” แต่มีความก็มีความผันผวนสูงมาก (มูลค่าการค้าชายแดนกับเมียนมามัก เป็นอันดับสองรองจากมาเลเซีย แต่ก็มีการชะลอตัวในช่วงวิกฤต) สินค้าสำคัญของไทยส่วนใหญ่ จะเป็นสินค้าอุปโภค-บริโภค วัสดุก่อสร้าง น้ำมันเชื้อเพลิง และเครื่องจักรกล โดยมีสัดส่วนการส่งออกสูงกว่าการนำเข้ามาก พูดง่ายๆก็คือ เราได้เปรียบดุลการค้าต่อเมียนมามาช้านานนั่นเอง 

ในอดีตที่ผ่านมา เส้นทางหลักของการค้าชายแดน จะเป็นด่านแม่สอด (ตาก)-เมียวดี เป็นเส้นทางที่มีมูลค่าการค้าสูงที่สุด โดยคิดเป็นสัดส่วนมากกว่า 80% ของมูลค่าการค้าชายแดนทั้งหมด ด้านผลกระทบเชิงคุณภาพ เมียนมาพึ่งพาสินค้าจำเป็นจากไทยอย่างมาก ทำให้การตัดสินใจปิดด่านย่อมมีผลกระทบทันที ต่อความมั่นคงทางอาหารและพลังงานในพื้นที่ชายแดนของเมียนมา การที่ไทยมี “ดุลการค้าเกินดุล” อย่างต่อเนื่อง ทำให้ไทยมีความสำคัญทางเศรษฐกิจที่สูงต่อเมียนมา หรือสามารถกล่าวได้ว่าประชาชนของเมียนมา ยังคงมีการบริโภคสินค้าของไทยอย่างมั่นคงนั่นเอง

เรามามองกันต่อที่ประเทศจีน การค้าชายแดนระหว่างเมียนมา-จีน เขาจะเน้นไปที่การเชื่อมโยงกับโครงการขนาดใหญ่ โดยเฉพาะ “ระเบียงเศรษฐกิจจีน-เมียนมา (CMEC)” เพื่ออำนวยความสะดวกในการขนส่งสินค้าอุตสาหกรรมและวัตถุดิบเป็นหลัก แต่ก็ยังมีสินค้าอุปโภค-บริโภคเป็นตัวรองลงมา ซึ่งจะว่าไปแล้ว สินค้าของเหล่านั้นของเขา จะเน้นไปที่ราคาถูกเป็นส่วนใหญ่ แต่ก็เป็นคู่แข่งสำคัญกับสินค้าไทยเช่นกัน นอกจากนี้จีนยังมี สินค้าอุตสาหกรรม เครื่องจักร และอุปกรณ์โทรคมนาคมอีกด้วย สิ่งที่ประเทศจีนเขาได้เปรียบเรา ก็คือเขายังมีการนำเข้าสินค้าจากเมียนมา ที่มีมูลค่าสูงกว่าสินค้าไทยเรา เช่น ทรัพยากรธรรมชาติและวัตถุดิบ แร่ธาตุ ไม้ และผลิตภัณฑ์ทางการเกษตรอีกด้วย เส้นทางหลักที่ใช้ในการทำการค้า จะเป็นด่านมูเซ-หยุ่ยหลี่ (Muse-Ruili) ในรัฐฉาน ซึ่งเป็นศูนย์กลางการค้าที่มีมูลค่าสูงและเป็นจุดเริ่มต้นของโครงการโครงสร้างพื้นฐานหลายแห่งของจีน

หากจะมองทางด้านผลกระทบเชิงคุณภาพ ผมมองว่าส่วนใหญ่ประเทศจีนจะเป็นผู้กำหนดทิศทางการค้าเป็นหลัก โดยเน้นการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งผูกมัดประเทศเมียนมาเข้ากับห่วงโซ่อุปทานของจีนอย่างลึกซึ้ง (Structural Integration) การค้าขายชายแดนจึงไม่ใช่แค่การแลกเปลี่ยนสินค้า แต่เป็นส่วนหนึ่งของการ “ขยายอิทธิพลทางเศรษฐกิจ” ของจีนเสียมากกว่าครับ

เรามาดูที่ประเทศอินเดีย ส่วนใหญ่การค้าชายแดนของอินเดียกับเมียนมา จะมีวัตถุประสงค์หลัก คือเพื่อการเชื่อมโยงโครงข่ายและสินค้าท้องถิ่น ซึ่งมีมูลค่าต่ำที่สุด ในบรรดาสามประเทศ และมีความคืบหน้าอย่างช้าๆ เนื่องจากปัญหาโครงสร้างพื้นฐานและการสู้รบในพื้นที่ สินค้าสำคัญของอินเดียส่วนใหญ่ ด้านการส่งออกจะมียารักษาโรค สิ่งทอ รถสามล้อตุ๊กตุ๊ก และเครื่องจักรอุตสาหกรรมขนาดเล็ก ส่วนสินค้านำเข้าจากเมียนมา ก็จะเป็นผลิตภัณฑ์ทางการเกษตรและไม้ท้องถิ่นเท่านั้น เส้นทางหลักคือด่านโมเรห์ (Moreh)-ตามู (Tamu) ในรัฐมณีปุระเป็นด่านการค้าหลัก

ถ้าจะมองทางด้านผลกระทบเชิงคุณภาพ การค้ามีผลกระทบต่อเศรษฐกิจโดยรวมของเมียนมามีจำกัด แต่มีความสำคัญต่อ “ความมั่นคงทางสังคม”ในพื้นที่ชายแดนตะวันตกของเมียนมากับตะวันออกเฉียงเหนือของอินเดีย ยุทธศาสตร์การค้าจึงถูกใช้เป็นเครื่องมือในการ “ผลักดันโครงการเชื่อมโยงโครงข่าย” เช่น IMT Highway มากกว่าการทำกำไรจากการค้าขายโดยตรง

การค้าชายแดนของเมียนมากับประเทศเพื่อนบ้านทั้งสามประเทศ ในมุมมองของผม  ผมคิดว่าเป็นส่วนหนึ่งที่จะสะท้อนถึงการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์อย่างชัดเจน เช่น ประเทศจีน เขากำลังสร้างความเชื่อมโยงถาวร และเพื่อแข่งขันกับมหาอำนาจตะวันตก ในการแผ่กระจายอิทธิพลออกมาสู่มหาสมุทรอินเดีย และมหาสมุทรแปซิฟิกมากกว่าการค้าปกติ  ส่วนประเทศไทย กำลังบริหารจัดการความผันผวน และความมั่นคงตามแนวชายแดน อีกทั้งเพื่อมิตรภาพที่ดีกับประเทศเพื่อนบ้าน ในขณะที่ประเทศอินเดีย กำลังพยายามวางรากฐานเพื่อถ่วงดุลอำนาจของจีนเป็นหลัก จึงเห็นได้ชัดเจนว่า ความเปราะบางทางการเมืองภายในของเมียนมา ทำให้การค้าชายแดนเป็นช่องทางให้มหาอำนาจเข้ามาขยายอิทธิพลได้ง่ายขึ้น ซึ่งส่งผลให้ประเทศเมียนมาต้องพยายามอย่างหนัก ในการรักษาทั้งเศรษฐกิจชายแดน และความมั่นคงทางอธิปไตยของตนเองไปพร้อม ๆ กันครับ