ทรัมป์ดึงสหรัฐออก UNFCCC–IPCC เขย่าความร่วมมือโลกรับมือวิกฤตภูมิอากาศ

วันที่ 12 มกราคม 2569 ทุกประเทศทั่วโลกได้ให้คำมั่นในการรับมือกับ “การแทรกแซงระบบภูมิอากาศจากกิจกรรมมนุษย์ในระดับอันตราย” ภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ค.ศ.1992 (UN Framework Convention on Climate Change: UNFCCC)

แต่เมื่อเร็วๆ นี้ รัฐบาลโดนัลด์ ทรัมป์ของสหรัฐอเมริกาประกาศความตั้งใจถอนตัวออกจากสนธิสัญญาสภาพภูมิอากาศหลักของสหประชาชาติ พร้อมกับองค์กรระหว่างประเทศกว่า 66 แห่งที่รัฐบาลระบุว่า “ไม่ตอบสนองต่อผลประโยชน์ของสหรัฐ”

ในสมัยประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ วาระที่สอง สหรัฐไม่สามารถปฏิบัติตามพันธกรณีหลายประการภายใต้สนธิสัญญาสภาพภูมิอากาศของสหประชาชาติ รวมถึงการรายงานการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการสนับสนุนงบประมาณให้ UNFCCC อีกทั้งยังไม่เข้าร่วมการประชุมสุดยอดด้านสภาพภูมิอากาศในช่วงที่ผ่านมา

อย่างไรก็ดี การถอนตัวออกจาก UNFCCC ถือเป็นสิ่งที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน และเป็นอีกหนึ่งสัญญาณของการที่สหรัฐปฏิเสธความร่วมมือพหุภาคีและการดำเนินการด้านสภาพภูมิอากาศในระดับโลก

บรรดาองค์กรอื่นที่สหรัฐมีแผนถอนตัว ยังรวมถึงคณะกรรมการระหว่างรัฐบาลว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Intergovernmental Panel on Climate Change: IPCC) ซึ่งเป็นหน่วยงานของสหประชาชาติที่ได้รับการยอมรับว่าเป็นองค์กรอ้างอิงสูงสุดด้านวิทยาศาสตร์ภูมิอากาศโลก

จากรายงานของ Carbon Brief พิจารณาผลกระทบจากการที่สหรัฐถอนตัวออกจากองค์กรเหล่านี้ รวมถึงความเป็นไปได้ที่สหรัฐอาจกลับเข้าร่วม UNFCCC ในอนาคต อีกทั้งประเด็นข้อกฎหมายที่ยังถกเถียงกันเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของการถอนตัว และการเปลี่ยนแปลงเชิงปฏิบัติที่อาจเกิดขึ้นจริงจากการตัดสินใจดังกล่าว

กระบวนการถอนตัวจาก UNFCCC เป็นอย่างไร

รัฐบาลทรัมป์ระบุความตั้งใจถอนตัวจาก UNFCCC และ IPCC ผ่านบันทึกคำสั่งประธานาธิบดีจากทำเนียบขาว ลงวันที่ 7 มกราคม 2026 โดยอ้างอำนาจตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายของสหรัฐในการถอนประเทศออกจากสนธิสัญญาและองค์กรระหว่างประเทศ รวมถึงหน่วยงานของสหประชาชาติอีก 65 แห่ง

บันทึกดังกล่าวมีข้อจำกัดระบุว่า สำหรับหน่วยงานของสหประชาชาติ การถอนตัวหมายถึงการยุติการมีส่วนร่วม หรือการยุติการสนับสนุนทางการเงิน เท่าที่กฎหมายอนุญาต ในการให้สัมภาษณ์กับ New York Times เมื่อวันที่ 8 มกราคม ทรัมป์ระบุว่าเขาไม่จำเป็นต้องยึดกฎหมายระหว่างประเทศและอำนาจของเขาถูกจำกัดเพียงด้วยศีลธรรมของตนเอง

ทั้งนี้ สหรัฐเป็นประเทศแรกและประเทศเดียวในโลกที่ประกาศความตั้งใจถอนตัวออกจาก UNFCCC อนุสัญญานี้ถูกรับรองที่สำนักงานใหญ่สหประชาชาติในนครนิวยอร์ก เมื่อเดือนพฤษภาคม 1992 และเปิดให้ลงนามในการประชุมสุดยอดโลกว่าด้วยสิ่งแวดล้อมที่นครรีโอเดจาเนโรในเดือนถัดมา สหรัฐเป็นประเทศอุตสาหกรรมประเทศแรกที่ให้สัตยาบันในปีเดียวกัน

มาตรา 25 ของสนธิสัญญาระบุว่า ภาคีใด ๆ สามารถถอนตัวได้โดยแจ้งเป็นลายลักษณ์อักษรต่อผู้รับฝากสนธิสัญญา ซึ่งกำหนดให้เป็นเลขาธิการสหประชาชาติ ปัจจุบันคือ อันโตนิโอ กูแตร์เรส โดยการถอนตัวจะมีผลหลังจากแจ้งเป็นลายลักษณ์อักษรครบหนึ่งปี สนธิสัญญายังระบุว่า ภาคีที่ถอนตัวออกจากอนุสัญญาจะถือว่าได้ถอนตัวออกจากพิธีสารที่เกี่ยวข้องทั้งหมดด้วย

UNFCCC มีพิธีสารหลักสองฉบับ ได้แก่ พิธีสารเกียวโต ค.ศ.1997 และความตกลงปารีส ค.ศ.2015 แม้อดีตประธานาธิบดีบิล คลินตัน จะลงนามในพิธีสารเกียวโตในปี 1998 แต่การให้สัตยาบันต้องเผชิญแรงต้านจากวุฒิสภา และถูกยกเลิกในสมัยประธานาธิบดีจอร์จ ดับเบิลยู. บุช ในปี 2001 โดยเหตุผลหลักมาจากการที่ประเทศกำลังพัฒนาอย่างจีนและอินเดียไม่ถูกกำหนดเป้าหมายลดการปล่อยก๊าซ

สหรัฐได้ให้สัตยาบันความตกลงปารีส แต่ทรัมป์ลงนามคำสั่งฝ่ายบริหารเพื่อนำสหรัฐถอนตัวออกจากข้อตกลงนี้เป็นครั้งที่สอง ตั้งแต่วันแรกที่กลับเข้ารับตำแหน่งในเดือนมกราคม 2025

การถอนตัวจาก UNFCCC โดยไม่ผ่านวุฒิสภาถูกกฎหมายหรือไม่

ยังไม่ชัดเจนว่าทรัมป์สามารถถอนสหรัฐออกจาก UNFCCC โดยไม่ต้องได้รับความยินยอมจากวุฒิสภาได้หรือไม่ สหรัฐเคยถอนตัวออกจากความตกลงปารีสในสมัยทรัมป์วาระแรก ซึ่งทั้ง UNFCCC และความตกลงปารีสเปิดช่องให้ถอนตัวได้หลังแจ้งล่วงหน้า 1 ปี แต่ห้ามถอนภายใน 3 ปีแรกหลังให้สัตยาบัน

ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลทรัมป์ชุดแรกจึงยื่นแจ้งถอนตัวจากความตกลงปารีสในเดือนพฤศจิกายน 2019 และมีผลในอีกหนึ่งปีถัดมา หนึ่งวันหลังโจ ไบเดนชนะการเลือกตั้งปี 2020 ต่อมาไบเดนได้นำสหรัฐกลับเข้าร่วมในปี 2021 โดยใช้เวลา 30 วันหลังแจ้งต่อ UNFCCC

ความซับซ้อนทางกฎหมายของ UNFCCC อยู่ที่กระบวนการให้สัตยาบัน เนื่องจาก UNFCCC ได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาในปี 1992 ด้วยคะแนน 92 ต่อ 0 ต่างจากความตกลงปารีสที่รัฐบาลโอบามาเห็นว่าไม่จำเป็นต้องผ่านวุฒิสภา เพราะไม่สร้างพันธกรณีทางกฎหมายที่ผูกมัด

ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายเห็นต่างกัน บางส่วนมองว่าประธานาธิบดีสามารถถอนตัวฝ่ายเดียวได้ตามแนวปฏิบัติที่ผ่านมา ขณะที่บางส่วนเห็นว่ายังเป็นพื้นที่กฎหมายที่ไม่ชัดเจน และอาจถูกท้าทายในอนาคต

สหรัฐจะกลับเข้าร่วม UNFCCC และความตกลงปารีสได้อย่างไร

ผู้เชี่ยวชาญเห็นตรงกันว่าสหรัฐสามารถกลับเข้าร่วม UNFCCC ได้ในอนาคต แต่ยังถกเถียงว่าต้องใช้กระบวนการใด บางมุมมองชี้ว่าความเห็นชอบของวุฒิสภาในปี 1992 ยังมีผลอยู่ ขณะที่บางมุมมองเห็นว่าควรต้องให้สัตยาบันใหม่

ในกรณีความตกลงปารีส กระบวนการกลับเข้าร่วมถือว่าง่ายกว่า โดยต้องเป็นภาคี UNFCCC ก่อน และสามารถเข้าร่วมได้ผ่านข้อตกลงฝ่ายบริหาร ซึ่งจะมีผลหลังแจ้งครบ 30 วัน

ผลกระทบเมื่อสหรัฐถอนตัวจาก UNFCCC

สื่อบางแห่งระบุว่าการถอนตัวของสหรัฐเป็นแรงกระแทกครั้งใหญ่ต่อความพยายามแก้ปัญหาสภาพภูมิอากาศโลก แต่ผู้เชี่ยวชาญให้ความเห็นว่า ในทางปฏิบัติอาจไม่แตกต่างจากเดิมมากนัก เนื่องจากรัฐบาลทรัมป์ได้ลดบทบาทของสหรัฐในเวทีระหว่างประเทศไปแล้ว

อย่างไรก็ตาม การถอนตัวจะทำให้สหรัฐพ้นจากพันธกรณีบางประการ เช่น การรายงานการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ซึ่งมีนัยสำคัญ เนื่องจากสหรัฐเป็นประเทศปล่อยก๊าซอันดับสองของโลก

นอกจากนี้ สหรัฐยังประกาศถอนตัวจากกองทุน Green Climate Fund (GCF) และยุติการสนับสนุนงบประมาณ UNFCCC ซึ่งโดยปกติสหรัฐเป็นผู้สนับสนุนประมาณ 22% ของงบหลัก แม้ผู้บริจาคเอกชนอย่างไมเคิล บลูมเบิร์กจะเข้ามาชดเชยบางส่วนก็ตาม

ผู้เชี่ยวชาญส่วนใหญ่เห็นตรงกันว่า การถอนตัวของสหรัฐมีนัยเชิงสัญลักษณ์และการเมืองสูง แต่ผลเชิงโครงสร้างต่อระบบความร่วมมือด้านภูมิอากาศโลกอาจจำกัด

การถอนตัวจาก IPCC

IPCC ไม่ใช่สนธิสัญญา แต่เป็นองค์กรวิทยาศาสตร์ ดังนั้นจึงไม่มีขั้นตอนถอนตัวอย่างเป็นทางการ ประเทศสามารถเพียงยุติการมีส่วนร่วม เช่น ไม่ส่งผู้แทน ไม่เสนอชื่อนักวิทยาศาสตร์ หรือไม่สนับสนุนงบประมาณ

สหรัฐได้ดำเนินการในลักษณะนี้มาตั้งแต่ปีที่ผ่านมา โดยไม่เข้าร่วมการประชุมใหญ่ของ IPCC ในปี 2025 และยุติการสนับสนุนหน่วยสนับสนุนทางเทคนิคบางส่วน แม้รัฐบาลสหรัฐไม่เสนอชื่อผู้เขียนรายงาน IPCC รอบที่ 7 แต่นักวิทยาศาสตร์จากสหรัฐยังมีส่วนร่วมผ่านสถาบันอื่น โดยมีผู้เขียนที่สังกัดสถาบันในสหรัฐ 55 คนในรายงานทั้งสามคณะทำงาน

ประธาน IPCC ระบุว่า การถอนตัวของสหรัฐเป็นบาดแผลที่สหรัฐสร้างขึ้นเอง ต่อภาพลักษณ์และบทบาทผู้นำด้านสภาพภูมิอากาศ แต่ IPCC จะยังเดินหน้าจัดทำรายงานตามกำหนด

องค์กรอื่นที่ได้รับผลกระทบ

นอกจาก UNFCCC และ IPCC สหรัฐยังประกาศถอนตัวจากองค์กรที่เกี่ยวข้องกับสภาพภูมิอากาศ ความหลากหลายทางชีวภาพ และพลังงานสะอาดอีก 16 แห่ง เช่น IPBES, IRENA, UN Energy, UN Water, UN-REDD และสหภาพนานาชาติเพื่อการอนุรักษ์ธรรมชาติ (IUCN)

สหรัฐเป็นทั้งสมาชิกและแหล่งเงินทุนสำคัญของหลายองค์กร ทำให้อนาคตขององค์กรเหล่านี้เผชิญความไม่แน่นอน แม้ผู้สังเกตการณ์บางส่วนเห็นว่าการขาดบทบาทของสหรัฐไม่ได้หยุดยั้งความคืบหน้าของความตกลงระหว่างประเทศ เช่น กรอบความหลากหลายทางชีวภาพคุนหมิง–มอนทรีออล ปี 2022