เจาะลึกโจทย์ใหญ่ 'สิ่งแวดล้อมไทย' บททดสอบสำคัญก่อนเข้า OECD

กระบวนการเข้าเป็นสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา หรือ OECD เป็นกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนการปฏิรูปเชิงโครงสร้างและยกระดับนโยบายสาธารณะของประเทศผู้สมัครให้สอดคล้องกับมาตรฐานระดับสูงและแนวปฏิบัติที่ดีที่สุดในระดับสากล

การประเมินทางเทคนิคเพื่อรับสมาชิกใหม่ครอบคลุมการตรวจสอบแบบรอบด้านจากคณะกรรมการผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านจำนวน 25-30 คณะกรรมการ โดยในมิติสิ่งแวดล้อม มีคณะกรรมการนโยบายสิ่งแวดล้อม หรือ EPOC และคณะกรรมการเคมีภัณฑ์และเทคโนโลยีชีวภาพ หรือ CBC เป็นหน่วยงานหลักในการประเมินความมุ่งมั่นและความสามารถของประเทศผู้สมัครในการปฏิบัติตามมาตรฐานทางกฎหมายสิ่งแวดล้อม

EPOC รับผิดชอบมาตรฐานทางกฎหมาย 39 ฉบับ ครอบคลุมหลักการผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย การควบคุมมลพิษทางอากาศ การจัดการพื้นที่ชายฝั่ง และการจัดการสารสนเทศและรายงานสิ่งแวดล้อม ขณะที่ CBC กำกับดูแลตราสารทางกฎหมาย 20 ฉบับ ซึ่งมุ่งเน้นระบบการยอมรับข้อมูลความปลอดภัยของสารเคมีร่วมกัน การป้องกันอุบัติภัยร้ายแรงในอุตสาหกรรมเคมี และการสกัดกั้นการค้าเคมีภัณฑ์ผิดกฎหมาย

มาตรฐานสิ่งแวดล้อมที่ไทยต้องปรับตัว

ตราสารทางกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่มีผลบังคับใช้ในปัจจุบันเน้นให้ประเทศผู้สมัครต้องประเมินโครงการ แผนงาน และโปรแกรมที่มีผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อสิ่งแวดล้อม รวมถึงประเมินและตัดสินใจด้านนโยบายคมนาคมขนส่งและสิ่งแวดล้อมแบบบูรณาการ

แนวปฏิบัติเหล่านี้ให้ความสำคัญกับการวิเคราะห์ความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ควบคู่กับมิติสิ่งแวดล้อม และกำหนดให้โครงการความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาในพื้นที่เปราะบางทางนิเวศวิทยา เช่น พื้นที่ชุ่มน้ำ ป่าชายเลน แนวปะการัง และป่าดิบชื้น ต้องผ่านการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมอย่างรอบด้านตั้งแต่ระยะเริ่มต้นของโครงการ

เส้นทางไทยสู่สมาชิกภาพ OECD

ความสัมพันธ์ระหว่างไทยกับ OECD เริ่มต้นอย่างเป็นทางการในปี 2546 ก่อนยกระดับผ่านโครงการความร่วมมือระยะที่ 1 หรือ CP1 ระหว่างปี 2561-2564 ต่อมาเดือนกุมภาพันธ์ 2565 คณะรัฐมนตรีรับทราบผลการดำเนินงานระยะแรก และมอบหมายให้สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ร่วมกับกระทรวงการต่างประเทศ จัดทำโครงการความร่วมมือระยะที่ 2 หรือ CP2 ครอบคลุมปี 2566-2569

ผลการศึกษาของ TDRI ซึ่งได้รับมอบหมายจากกระทรวงการต่างประเทศ สรุปว่าไทยจะได้รับประโยชน์จากการเข้าเป็นสมาชิกประเภทถาวรมากกว่าการคงสถานะประเทศนอกสมาชิก นำไปสู่การที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติร่างหนังสือแสดงเจตจำนงสมัครเข้าเป็นสมาชิก OECD ในเดือนธันวาคม 2566 และไทยได้ยื่นสำเนาหนังสือสมัครอย่างเป็นทางการเมื่อวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 2567

หลังจากนั้น ไทยเดินหน้าขั้นตอนสำคัญหลายด้าน วันที่ 28 ตุลาคม 2567 นายกรัฐมนตรีลงนามแต่งตั้งคณะกรรมการกำกับการดำเนินงานในการเข้าเป็นสมาชิก OECD ของไทยจำนวน 18 คน โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน วันที่ 30 ตุลาคม 2567 เลขาธิการ OECD เข้าเยี่ยมคารวะนายกรัฐมนตรีและส่งมอบแผนการดำเนินการเพื่อเข้าเป็นสมาชิกของไทยให้แก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ซึ่งถือเป็นจุดเริ่มต้นของการประเมินทางเทคนิคอย่างเป็นทางการ

แม้วันที่ 10 มีนาคม 2568 คณะกรรมการระดับชาติมีมติกำหนดเป้าหมายให้ไทยเข้าเป็นสมาชิกภายในปี 2573 แต่วันที่ 19 พฤษภาคม 2569 คณะรัฐมนตรีเห็นชอบให้ปรับเป้าหมายเป็นการเข้าเป็นสมาชิกโดยสมบูรณ์ภายในปี 2571

ไทยเริ่มกระบวนการ Fact-Finding Mission ตั้งแต่วันที่ 18 พฤษภาคม 2569 ขณะเดียวกัน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาดำเนินการร่วมกับหน่วยงานนำร่อง เพื่อกรอกข้อมูลประเมินตนเองในระบบ TH2OECD และจัดทำร่างบันทึกความเข้าใจขั้นต้น หรือ Initial Memorandum ฉบับสมบูรณ์เพื่อยื่นต่อ OECD ภายในกรอบเวลาที่กำหนด

เดือนตุลาคม 2567 ไทยเข้าเป็นภาคีตราสารทางกฎหมายของ OECD เพียง 12 ฉบับ จากทั้งหมด 273 ฉบับ อย่างไรก็ตาม ไทยได้รับสิทธิ์เข้าร่วมสังเกตการณ์ในฐานะประเทศผู้สมัครสมาชิก ทำให้สามารถส่งผู้แทนเข้าร่วมประชุมในคณะกรรมการและหน่วยงานย่อยต่าง ๆ ได้ทุกคณะ ในด้านสิ่งแวดล้อม ไทยเข้าร่วมในสถานะผู้สังเกตการณ์ใน EPOC และคณะผู้เชี่ยวชาญร่วมด้านภาษีและสิ่งแวดล้อมมาตั้งแต่ปี 2556

ช่องว่างนโยบายสิ่งแวดล้อมของไทย

รายงาน Multi-dimensional Review of Thailand โดย OECD ชี้ให้เห็นความท้าทายเชิงโครงสร้างและข้อบกพร่องในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการขับเคลื่อนประเทศสู่ความยั่งยืน โดยมีช่องว่างเชิงนโยบายสำคัญ 4 ประเด็น

การบริหารจัดการน้ำ โครงสร้างปัจจุบันยังมีลักษณะกระจัดกระจายและซ้ำซ้อนระหว่างหลายหน่วยงาน ทำให้เกิดความขัดแย้งเชิงบทบาทหน้าที่ และขาดการประสานงานที่มีประสิทธิภาพในการรับมือภัยแล้งและอุทกภัย ข้อเสนอที่ปรากฏในต้นฉบับคือการเร่งกระจายอำนาจและงบประมาณให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและองค์กรผู้ใช้น้ำในระดับพื้นที่ รวมถึงปรับปรุงระบบผังเมืองและเครื่องมือเชิงเศรษฐศาสตร์ เช่น การคำนวณค่าน้ำให้สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงและค่าใช้จ่ายด้านสิ่งแวดล้อม

วิกฤตขยะมูลฝอยและขยะอาหาร ซึ่งมีอัตราการเติบโตสูง แต่ยังขาดระบบจัดการและกำจัดที่ได้มาตรฐาน คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติผลักดันมาตรการลดขยะอาหารเป็นนโยบายเร่งด่วนของรัฐบาล และมอบหมายให้สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมนำเกณฑ์ลดขยะอาหารไปกำหนดเป็นหนึ่งในมาตรการลดผลกระทบสิ่งแวดล้อมภายใต้รายงาน EIA นอกจากนี้ OECD ยังเสนอให้ไทยพิจารณาเพิ่มการจัดเก็บภาษีสิ่งแวดล้อมเพื่อควบคุมการสร้างขยะตั้งแต่ต้นทาง และระดมทุนสนับสนุนเทคโนโลยีรีไซเคิล

การเปลี่ยนผ่านพลังงานและการลดคาร์บอนในภาคอุตสาหกรรม แม้ไทยตั้งเป้าหมาย Net-Zero ภายในปี 2593 แต่โครงสร้างการผลิตไฟฟ้ายังคงพึ่งพาพลังงานฟอสซิล โดยเฉพาะก๊าซธรรมชาติและถ่านหิน ข้อเสนอจากภาควิชาการระบุว่าไทยจำเป็นต้องยกระดับ Smart Grid ระบบกักเก็บพลังงาน และเร่งเปิดเสรี Direct PPA ในทุกนิคมอุตสาหกรรมทั่วประเทศ

ภายใต้กรอบการดำเนินงานเปลี่ยนผ่านสู่อุตสาหกรรมคาร์บอนต่ำ OECD ปี 2026 เสนอแนวทางลดคาร์บอนในภาคปิโตรเคมีและห่วงโซ่มูลค่าพลาสติกของไทยผ่าน 2 ทางเลือก ได้แก่ พลาสติกชีวภาพ และการดักจับและกักเก็บคาร์บอน หรือ CCS โดยแต่ละแนวทางยังมีอุปสรรคสำคัญ ทั้งช่องว่างด้านต้นทุนเมื่อเทียบกับพลาสติกจากฟอสซิล การขาดกรอบกฎหมายรองรับการขนส่งและกักเก็บคาร์บอนระยะยาว และการขาดกลไกราคาคาร์บอนที่จูงใจการลงทุน

อุปสรรคทางกฎหมายและการจำกัดการลงทุนของต่างชาติ รายงานเชิงวิเคราะห์ระบบราชการและการควบคุมนโยบายของไทยระบุว่า กฎระเบียบปัจจุบันยังสร้างความล่าช้าและเป็นอุปสรรคต่อการลงทุนสีเขียว โดยเฉพาะข้อจำกัดในภาคพลังงาน เช่น การห้ามต่างชาติครอบครองหรือควบคุมการผลิตพลังงานจากปฏิกิริยานิวเคลียร์และพลูโตเนียม การจำกัดสัดส่วนการลงทุนของต่างชาติในกิจการผลิตไฟฟ้าไม่เกินร้อยละ 30 และในกิจการสายส่งและจำหน่ายไฟฟ้าไม่เกินร้อยละ 50

นอกจากนี้ ปัญหาการขาดดุลงบประมาณที่สูง สัดส่วนแรงงานนอกระบบที่หนาแน่น และผลิตภาพแรงงานที่เติบโตลดลงจากร้อยละ 3.4 เหลือร้อยละ 0.5 ในช่วงปี 2564-2567 ยังเป็นปัจจัยกดดันความสามารถของรัฐในการจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนโครงสร้างพื้นฐานที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม

PRTR บททดสอบธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อม

การผลักดันร่างกฎหมาย PRTR หรือกฎหมายการรายงานและเปิดเผยข้อมูลการปล่อยและการเคลื่อนย้ายสารมลพิษสู่สิ่งแวดล้อม เป็นประเด็นที่สะท้อนการปะทะกันระหว่างธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมแบบสากลกับระบบราชการไทยอย่างชัดเจน

ระบบ PRTR คือฐานข้อมูลสารเคมีและสารมลพิษที่ปล่อยจากแหล่งกำเนิดออกสู่ชั้นบรรยากาศ แหล่งน้ำ และผืนดิน รวมถึงข้อมูลการเคลื่อนย้ายกากสารเคมีออกนอกพื้นที่เพื่อการบำบัดหรือกำจัด

ในระดับสากล OECD ใช้กฎหมาย PRTR เป็นตัวชี้วัดสำคัญในการประเมินประสิทธิภาพการลดการปล่อยมลพิษและการเฝ้าระวังสิ่งแวดล้อมของประเทศสมาชิก โดยระบุว่าประเทศผู้สมัครเข้าเป็นสมาชิก OECD หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องจัดทำและบังคับใช้กฎหมาย PRTR

ในไทย เครือข่ายภาคประชาสังคม นำโดยมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม มูลนิธิบูรณะนิเวศ และกรีนพีซ ประเทศไทย เสนอร่างกฎหมาย PRTR ภาคประชาชนเข้าสู่รัฐสภา และได้รับความเห็นชอบอย่างเป็นเอกฉันท์ในขั้นตอนพิจารณาเบื้องต้นเมื่อเดือนกันยายน 2568

สาระสำคัญของร่างกฎหมายประกอบด้วยหน้าที่ของผู้ประกอบการอุตสาหกรรมในการรายงานชนิดและปริมาณสารเคมีและสารมลพิษที่ผลิต ครอบครอง และปล่อยออกสู่สิ่งแวดล้อม การคุ้มครองความลับทางการค้า การรวบรวมข้อมูลมลพิษเป็นฐานข้อมูลกลางและเผยแพร่ต่อสาธารณะผ่านอินเทอร์เน็ตโดยสะดวก รวดเร็ว และไม่มีค่าใช้จ่าย รวมถึงบทลงโทษทางอาญา ทางปกครอง และมาตรการทางสังคมสำหรับแหล่งกำเนิดที่จงใจหลีกเลี่ยงไม่รายงานข้อมูลหรือรายงานเท็จ

อย่างไรก็ตาม ความท้าทายเชิงนิติบัญญัติเกิดขึ้นเมื่อรัฐบาลพยายามเสนอแนวทางควบรวมระบบรายงานมลพิษไว้ภายใต้พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 แทนการออกเป็นพระราชบัญญัติเฉพาะ แนวทางนี้ทำให้ภาคประชาชนและนักวิชาการสิ่งแวดล้อมกังวลว่าอาจทำให้กระบวนการปรับปรุงกฎหมายเดิมใช้เวลานาน ขาดความเป็นอิสระในการกำกับดูแล และอาจถูกลดทอนสาระสำคัญด้านการเปิดเผยข้อมูลสู่สาธารณะ

ความรับผิดชอบภาคธุรกิจตามแนวทาง OECD

อีกองค์ประกอบสำคัญของการปฏิรูปมาตรฐานสิ่งแวดล้อม คือการปรับแนวทางดำเนินงานของภาคธุรกิจให้มีความรับผิดชอบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคม ตามแนวทางปฏิบัติของ OECD สำหรับบรรษัทข้ามชาติว่าด้วยการดำเนินธุรกิจอย่างมีความรับผิดชอบ ซึ่งได้รับการปรับปรุงล่าสุดในปี 2566

ภายใต้บทบัญญัติด้านสิ่งแวดล้อม ธุรกิจอุตสาหกรรมและบริการต้องจัดทำแผนงานสิ่งแวดล้อมเชิงรุก ใช้กระบวนการตรวจสอบวิเคราะห์สถานะด้านสิ่งแวดล้อม ประเมิน ป้องกัน และบรรเทาผลกระทบเชิงลบจากกิจกรรมการผลิต ผลิตภัณฑ์ และบริการตลอดห่วงโซ่อุปทาน

หากกิจกรรมของบริษัทมีแนวโน้มสร้างความเสียหายอย่างมีนัยสำคัญต่อสิ่งแวดล้อมหรือสุขภาพของชุมชน บริษัทต้องประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมอย่างเข้มงวดและเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ นอกจากนี้ยังต้องนำเทคโนโลยีที่ดีที่สุดที่มีอยู่มาใช้ในกระบวนการผลิต และจัดให้มีหรือมีส่วนร่วมในกลไกเยียวยาความเสียหายที่เป็นธรรมและมีประสิทธิภาพ หากการดำเนินงานก่อให้เกิดอันตรายต่อสิ่งแวดล้อมหรือสุขภาพมนุษย์

เพื่อให้แนวปฏิบัติดังกล่าวใช้ได้จริงในไทย ภาครัฐจำเป็นต้องจัดตั้งและยกระดับความน่าเชื่อถือของจุดติดต่อแห่งชาติ หรือ NCP ซึ่งทำหน้าที่รับและพิจารณาข้อร้องเรียนจากชุมชนและภาคประชาสังคม เมื่อเกิดกรณีที่ภาคธุรกิจละเมิดสิทธิมนุษยชนหรือสร้างความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมตามมาตรฐานสากล

ทิศทางนโยบายเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน

เป้าหมายการเข้าเป็นสมาชิก OECD ภายในปี 2571 เป็นตัวเร่งเชิงยุทธศาสตร์ที่บังคับให้ระบบราชการและภาคเอกชนไทยต้องปรับปรุงมาตรฐานสิ่งแวดล้อมและธรรมาภิบาลอย่างรอบด้าน

ความพร้อมของไทยไม่ได้ขึ้นอยู่กับการปรับประสานตัวอักษรทางกฎหมายในบันทึกความเข้าใจขั้นต้นเท่านั้น แต่ขึ้นอยู่กับขีดความสามารถจริงในการบังคับใช้กฎหมายและปิดช่องว่างเชิงนโยบายอย่างเป็นรูปธรรม

มาตรการเชิงนโยบายที่ต้นฉบับเสนอ ได้แก่ การผลักดันพระราชบัญญัติ PRTR ในรูปแบบกฎหมายเฉพาะ การปฏิรูปเชิงสถาบันในระบบบริหารจัดการน้ำและสิ่งแวดล้อม การลดอุปสรรคการลงทุนเพื่อเร่งการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาด และการยกระดับกลไกควบคุมความรับผิดชอบของภาคธุรกิจ

ทั้งหมดนี้เป็นเงื่อนไขสำคัญต่อการผ่านการประเมินของ EPOC และ CBC และต่อการยกระดับมาตรฐานการพัฒนาที่ยั่งยืนของไทยตามกรอบ OECD