นักวิชาการ กางสูตรแก้รัฐธรรมนูญ 'บางมาตรา–ยืดเวลา' ลดแรงเสียดทานการเมือง

บรรยากาศทางการเมืองหลังทราบผลการเลือกตั้ง และประชามติ แก้ไขรัฐธรรมนูญ แม้ผลประชามติเห็นชอบว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ราว 19,882,882 เสียง ซึ่งอาจเปิดทางให้แก้รัฐธรรมนูญในเชิงหลักการ แต่ในทางปฏิบัติ กระบวนการทางรัฐสภายังต้องเริ่มต้นใหม่ทั้งหมด และเต็มไปด้วยจังหวะทางยุทธศาสตร์ที่พรรคแกนนำรัฐบาลสามารถกำหนดทิศทางได้

ผศ.ดร.เชษฐา  ทรัพย์เย็น นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ และผู้อำนวยการเนชั่นโพลประเมินว่า ภายใต้โครงสร้างรัฐบาลที่มี “พรรคภูมิใจไทย” เป็นแกนนำ ร่วมกับพรรคร่วมอื่น ๆ จนมีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรราว 300 เสียง พรรคฝ่ายค้านโดยเฉพาะพรรคประชาชนซึ่งประกาศจุดยืนชัดเจนว่า หากไม่ได้เป็นพรรคอันดับหนึ่งจะทำหน้าที่ฝ่ายค้าน จึงมีแนวโน้มสูงที่จะไม่ได้เป็นผู้กำหนดเกมหลักในการแก้รัฐธรรมนูญรอบนี้

แม้ผลประชามติจะสะท้อนเจตจำนงของประชาชน แต่กระบวนการตามรัฐธรรมนูญกำหนดให้การแก้ไขต้องเริ่มจากการเสนอญัตติในรัฐสภาเพื่อ “รับหลักการ” ใหม่ทั้งหมด นั่นหมายความว่า เสียงข้างมากของรัฐบาลมีอำนาจชี้ขาดตั้งแต่ต้นทางว่าจะเดินหน้าเร็วหรือชะลอจังหวะ

อย่างไรก็ตาม ดร.เชษฐามองว่า พรรคฝ่ายค้านอาจไม่ได้เผชิญการ “คว่ำญัตติ” แบบตรงไปตรงมา เพราะรัฐบาลใหม่ย่อมต้องระวังกระแสสังคมในช่วงเริ่มต้น จึงมีแนวโน้มเลือกใช้วิธี “ลดแรงต้าน” ด้วยการเปิดทางให้เกิดกระบวนการแก้ไข แต่ปรับรูปแบบจากการแก้ทั้งฉบับ มาเป็นการ “แก้รายมาตรา” แทน

หนึ่งในเครื่องมือสำคัญที่อาจถูกหยิบกลับมาใช้ คือสูตรการตั้งคณะกรรมาธิการพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญแบบ “20 ต่อ 1” โดยอิงจำนวนสมาชิกรัฐสภาทั้งหมด 700 คน (สส. 500 คน และ สว. 200 คน) กำหนดให้สมาชิกรัฐสภา 20 คน เสนอชื่อกรรมาธิการได้ 1 คน

สูตรนี้เคยเป็นแนวคิดที่พรรคประชาชนเสนอในสมัยรัฐบาลชุดก่อน หากรัฐบาลภูมิใจไทยนำมาใช้ จะสามารถอธิบายเชิงการเมืองได้ว่าเป็นการใช้โมเดลที่ฝ่ายค้านเคยเห็นชอบ ทำให้ฝ่ายค้านยากจะคัดค้านในหลักการ

แต่ในทางตัวเลข พรรคฝ่ายค้านซึ่งมีจำนวน สส. ลดลงจากอดีต อาจได้สัดส่วนกรรมาธิการเพียงไม่กี่คน เมื่อเทียบกับจำนวนทั้งหมด ส่งผลให้การกำหนดทิศทางเนื้อหาการแก้ไขอยู่ภายใต้อิทธิพลของพรรคแกนนำรัฐบาลเป็นหลัก ประเด็นสำคัญอีกด้าน คือ “กรอบเวลา” ซึ่งไม่ได้มีบทบัญญัติกฎหมายบังคับชัดเจนว่าคณะกรรมาธิการต้องยกร่างแก้ไขให้แล้วเสร็จภายในกี่วัน กระบวนการจึงสามารถยืดออกไปได้เป็นปี 

ดร.เชษฐา ประเมินว่า การแก้รัฐธรรมนูญอาจใช้เวลามากกว่า 1 ปี และอาจถูกทยอยพิจารณาเป็นระยะ อย่างไรก็ดี รัฐบาลไม่สามารถตั้งกระบวนการแล้วไม่แก้เลยได้ เพราะจะถูกโจมตีทางการเมืองในการเลือกตั้งครั้งต่อไป จึงมีแนวโน้มเลือกแก้บางมาตราที่มีความเห็นพ้องต้องกันในหมู่นักการเมืองหลายพรรค โดยเฉพาะมาตราที่ถูกมองว่าเป็นอุปสรรคต่อการทำหน้าที่ทางการเมือง

กรณีศึกษาที่มักถูกหยิบยกคือคดีของ นายพิเชษฐ์ เชื้อเมืองพาน อดีตรองประธานสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งถูกศาลอาญาคดีทุจริตพิพากษาว่ามีความผิดกรณีแทรกแซงงบประมาณ อันเป็นการกระทำที่รัฐธรรมนูญปี 2560 ห้ามไว้ ส่งผลให้ถูกตัดสิทธิทางการเมือง 10 ปี เหตุการณ์ลักษณะนี้ถูกมองโดยนักการเมืองจำนวนหนึ่งว่าเป็นข้อจำกัดต่อการผลักดันงบประมาณลงพื้นที่

ดร.เชษฐาคาดว่า มาตราที่เกี่ยวข้องกับขอบเขตบทบาทของ สส. ต่อการใช้งบประมาณ อาจเป็นหนึ่งในเป้าหมายของการแก้ไขรายมาตรา เพื่อผ่อนคลายข้อจำกัดเดิม ขณะเดียวกันรัฐบาลยังสามารถอธิบายต่อสาธารณะได้ว่าได้ดำเนินการตามเจตนารมณ์การแก้รัฐธรรมนูญแล้ว เพียงแต่ผลลัพธ์ขึ้นอยู่กับเสียงข้างมากในสภา

การแก้รัฐธรรมนูญภายใต้รัฐบาลชุดใหม่นี้ อาจไม่ใช่การเปลี่ยนแปลงแบบรวดเร็วหรือทั้งฉบับ แต่เป็นกระบวนการค่อยเป็นค่อยไป ภายใต้การคำนวณทางการเมืองอย่างรอบด้าน ระหว่างแรงกดดันจากประชาชน กับผลประโยชน์ร่วมของผู้เล่นในระบบการเมืองเอง