เปิดหนังสือด่วน ‘เลขากฤษฎีกา’ ฉบับเต็ม ยกเลิกประชามติ MOU ไทย-กัมพูชา

จากกรณีที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) เมื่อวันที่ 16 ธันวาคม 2568 ที่ผ่านมา มีมติเห็นชอบให้สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ถอนเรื่องคำถาม การออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการยกเลิกบันทึกความเข้าใจ (MOU) ระหว่างไทย - กัมพูชา คืนกลับไป เพื่อไม่ให้เกิดปัญหาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 169 (1) ตามความเห็นของเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกานั้น

ล่าสุดสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ได้เผยแพร่หนังสือด่วนที่สุด เสนอเข้ามาโดย นายปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เพื่อประกอบเรื่องเพื่อพิจารณาจร ซึ่งเป็นเอกสารที่มีชั้นความลับเผยแพร่เฉพาะในการประชุมครม. หรือเอกสารริมแดง เรื่องการออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการยกเลิกบันทึกความเข้าใจ (MOU) ระหว่างไทย - กัมพูชา มีเนื้อหาระบุว่า

ตามหนังสือที่อ้างถึง สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีขอให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ให้ความเห็นเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าว โดยเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับมาตรา 169 (1) ของรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย ความละเอียดทราบแล้ว นั้น

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาแล้ว มีความเห็นดังนี้

1. โดยที่พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2568 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 12 ธันวาคม 2568 ซึ่งตามมาตรา 169 (1) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย กำหนดว่า คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 167 (2) และต้องปฏิบัติหน้าที่ต่อไปตามมาตรา 168 ต้องไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป

เว้นแต่ที่กำหนดไว้แล้วในงบประมาณรายจ่ายประจำปี กรณีจึงมีข้อต้องพิจารณาว่าการที่คณะรัฐมนตรีจะจัดให้มีการออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการยกเลิกบันทึกความเข้าใจ (MOU) ระหว่าง ไทย-กัมพูชา ตามนโยบายที่เคยแถลงไว้ต่อรัฐสภา ภายหลังจากที่พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2568 มีผลใช้บังคับแล้ว เข้าลักษณะเป็นการกระทำอันมีผลเป็นการสร้างความ ผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไปหรือไม่

2. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ขอเรียนว่า การออกเสียงประชามติ (Referendum) แบ่งออกเป็นสองประเภท คือ การออกเสียงประชามติที่มีผลผูกพัน (Binding) กับการออกเสียงประชามติที่เป็นการปรึกษาหารือ (Consultation) โดยการออกเสียงประชามติที่มีผลผูกพันจะผูกพันองค์กรผู้ริเริ่มให้มีการออกเสียงประชามติ (รัฐสภา คณะรัฐมนตรี) ต้องดำเนินการให้ เป็นไปตาม “ข้อยุติ” ที่ได้จากการประชามตินั้น

ดังจะเห็นได้จากการที่มาตรา 13 แห่ง พระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2568 บัญญัติไว้ชัดเจนว่า การออกเสียงที่จะถือว่า “มีข้อยุติ” ในเรื่องที่จัดทำประชามติให้ใช้เสียงข้างมากของผู้มาออกเสียง โดยคะแนนเสียงข้างมากต้องสูงกว่าคะแนนเสียงไม่แสดงความคิดเห็นในเรื่องที่จัดทำประชามตินั้น

ดังนั้น การที่คณะรัฐมนตรีจะจัดให้มีการออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการยกเลิกบันทึกความเข้าใจ (MOU) ระหว่างไทย-กัมพูชา จึงต้องพิจารณาในเบื้องต้นก่อนว่าคณะรัฐมนตรีมุ่งหมายจะดำเนินการเพื่อให้มีข้อยุติ หรือเป็นเพียงการปรึกษาหารือผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ

โดยหากคณะรัฐมนตรีมุ่งหมายจะดำเนินการเพื่อให้มีข้อยุติในเรื่องที่ทำประชามติ เพื่อให้มีการดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งต่อไปตามข้อยุตินั้น ก็จะเข้าลักษณะเป็นการออกเสียงประชามติที่มีผลผูกพัน ซึ่งเมื่อได้ข้อยุติเป็นประการใด คณะรัฐมนตรีทุกชุดก็จะต้องดำเนินการให้เป็นไปตามข้อยุตินั้น

หากเป็นดังนี้ก็จะเข้าลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 169 (1) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เนื่องจากจะมีผลผูกพันให้คณะรัฐมนตรีชุดต่อ ๆ ไปที่จะต้องดำเนินการใด ๆ เพื่อให้เป็นไปตามผลการออกเสียงประชามตินั้น จนกว่าจะมีการประชามติใหม่และผลการประชามติเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม

แต่หากคณะรัฐมนตรีมุ่งหมายเพียงปรึกษาหารือผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ คณะรัฐมนตรีก็ยังใช้ดุลพินิจได้ว่าสมควรจะดำเนินการตามผลที่ได้จากการออกเสียงประชามติหรือไม่ ก็จะไม่เข้าลักษณะต้องห้ามดังกล่าว

3. ในเรื่องนี้ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี แจ้งว่าคณะรัฐมนตรีได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 29 กันยายน 2568 ความว่า “...ตลอดจนทำประชามติเพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจให้ความเห็นต่อการยกเลิกบันทึกความเข้าใจ (MOU) ระหว่างไทย-กัมพูชา...”

อันแสดงให้เห็นชัดเจนว่าคณะรัฐมนตรีมุ่งหมายจะดำเนินการเพื่อให้มีข้อยุติในเรื่องที่ทำประชามติเพื่อให้มีการดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งต่อไปตามข้อยุตินั้น อันได้แก่การดำเนินการที่เกี่ยวข้องเพื่อนำไปสู่การยกเลิกบันทึกความเข้าใจ (MOU) ระหว่างไทย-กัมพูชา ไม่ว่าจะเป็นการดำเนินการตามกฎหมายภายในและการดำเนินการตามกฎหมายระหว่างประเทศ

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงเห็นว่า การออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการยกเลิกบันทึกความเข้าใจ (MOU) ระหว่างไทย-กัมพูชา ภายหลังจากที่พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2568 มีผลใช้บังคับแล้ว เข้าลักษณะ เป็นการกระทำอันมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป

4. อย่างไรก็ดี หากในชั้นนี้คณะรัฐมนตรีมุ่งหมายเพียงปรึกษาหารือผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ สำนักงานฯ ก็มีข้อพิจารณาด้วยว่า การออกเสียงประชามติทุกครั้งที่ผ่านมาในอดีตของประเทศไทยนั้น ล้วนเป็นการประชามติที่มีความมุ่งหมายเพื่อให้มีข้อยุติในเรื่องที่ทำประชามติเพื่อให้มีการดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งต่อไปตามข้อยุตินั้น เช่น การจัดทำประชามติว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญ หากเห็นชอบก็ประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญ เป็นต้น

การจัดทำประชามติ โดยมุ่งหมายเพียงปรึกษาหารือผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติยังไม่เป็นที่รับรู้อย่างกว้างขวางของ ประชาชน หากคณะรัฐมนตรีจะทำประชามติโดยมุ่งหมายเพียงปรึกษาหารือผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ ก็จำเป็นอย่างยิ่งที่คณะรัฐมนตรีจะต้องสร้างความรับรู้ที่ถูกต้องแก่ประชาชนในเรื่องดังกล่าวด้วย เพื่อให้การออกเสียงประชามติเป็นไปโดยถูกต้องตรงตามเจตนารมณ์

5. อนึ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้มีข้อสังเกตเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการยกเลิกบันทึกความเข้าใจ (MoU) ระหว่างไทย-กัมพูชา ว่า โดยที่มาตรา 15 (5) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติฯ บัญญัติให้หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบในเรื่องที่จะจัดทำประชามติตามที่คณะรัฐมนตรีกำหนดดำเนินการจัดทำข้อมูล รายละเอียดเกี่ยวกับประโยชน์ได้เสียที่อาจเกิดขึ้นกับประเทศชาติ ท้องถิ่นหรือประชาชน

รวมทั้ง มาตรการป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยาความเดือดร้อนหรือความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากการดำเนินการ พร้อมสรุปเปรียบเทียบข้อดีข้อเสีย และมาตรา 15 วรรคสอง บัญญัติให้คณะกรรมการการเลือกตั้งเผยแพร่ข้อมูลดังกล่าวให้ประชาชนทราบเป็นการทั่วไป ในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติเรื่องนี้

จึงต้องมีการเผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับประโยชน์ได้เสียที่เกิดจาก MoU หรือการยกเลิก MoU ดังกล่าว ซึ่งส่งผลกระทบต่อการเจรจาในเรื่องเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศอันอาจก่อให้เกิดข้อเสียเปรียบแก่ประเทศอย่างรุนแรงและไม่เป็นผลดีแก่ประเทศในภาพรวมขึ้นได้

จึงสมควรที่คณะรัฐมนตรีในฐานะฝ่ายบริหารที่มีหน้าที่และอำนาจโดยตรงจะต้องพิจารณาผลกระทบ ในด้านต่าง ๆ ที่อาจเกิดขึ้นจากการเผยแพร่ข้อมูลดังกล่าวอย่างรอบคอบว่า สมควรที่จะจัดให้มีการออกเสียงประชามติในเรื่องนี้หรือไม่

อนึ่ง โดยที่ประเด็นปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของคณะรัฐมนตรีตามมาตรา 169 (1) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เกี่ยวข้องกับการพิจารณาตีความคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญและบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ อันเป็นหน้าที่และอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัย การวินิจฉัยชี้ขาดเป็นที่สุดย่อมเป็นหน้าที่และอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ การให้ความเห็นในกรณีนี้จึงเป็นไปเพื่อประโยชน์แก่ทางราชการในการบริหารราชการแผ่นดินเท่านั้น