สศช.ชำแหละช่องว่าง ช่วยคนยากจน เหลื่อมลํ้าในไทย

สํานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) โดยกองพัฒนาข้อมูลและตัวชี้วัดสังคม ได้จัดทํารายงานการวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและความเหลื่อมลํ้าในประเทศไทย ปี 2562 ขึ้น เพื่อนําเสนอ สถานการณ์ และการเปลี่ยนแปลงที่สําคัญในด้านความยากจนและความเหลื่อมลํ้าของประเทศไทย 

ผลการวิเคราะห์ สรุปว่า สถานการณ์ความยากจนในปี 2562 ปรับตัวในทิศทางที่ดีขึ้น โดยสัดส่วนคนจนลดลงจากร้อยละ 9.85 ในปี 2561 มาอยู่ที่ร้อยละ 6.24 ในปี 2562 หรือมีคนจนจํานวน 4.3 ล้านคน ลดลงจาก 6.7 ล้านคน ในปีก่อนหน้า ซึ่งเป็นผลจากการขยายตัวของเศรษฐกิจ และการขยายมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยของ ภาครัฐ อาทิ โครงการบัตรสวัสติการแห่งรัฐ และโครงการสร้างความเข้มแข็งของเศรษฐกิจฐานราก ตามแนวทางประชารัฐ   

ส่งผลให้คนจนมีรายได้เพิ่มขึ้นในอัตราที่สูงกว่าค่าเฉลี่ย สะท้อนถึงผลประโยชน์ต่าง ๆ ที่ เกิดขึ้นในรอบปี ตกกับคนยากจนมากขึ้น เมื่อพิจารณาเป็นระดับครัวเรือน ปี 2562 มีครัวเรือนยากจนทั้งสิ้น 1.31 ล้านครัวเรือน หรือคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 5.04 ของครัวเรือนทั้งหมด ลดลงเมื่อเทียบกับ 1.85 ล้าน ครัวเรือน หรือร้อยละ 7.64 ในปี 2561 

สัดส่วนความยากจน

ลดลงเกือบทุกจังหวัด 

เมื่อพิจารณาความยากจนในระดับจังหวัด พบว่า ในปี 2562 ปัญหาความยากจนลดลงเกือบทุกจังหวัด ยกเว้น 9 จังหวัดที่มีสัดส่วนคนยากจนเพิ่มขึ้น ซึ่งล้วนเป็น จังหวัดที่มีสัดส่วนคนจนอยู่ในระดับตํ่า ขณะที่จังหวัดที่มีสัดส่วนคนจนสูงสุด 10 อันดับ พบว่าสัดส่วนคนจน ปรับลดลงมาก เมื่อพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างรายได้ต่อหัวของประชากร กับสัดส่วนคนจน พบว่า จังหวัดที่มีรายได้ต่อหัวตํ่า เป็นจังหวัดที่มีความยากจนสูง 

โดยความสัมพันธ์ของรายได้กับสัดส่วน คนจนมีแนวโน้มลดลง กล่าวคือ สัดส่วนคนจนจะลดลงมากเมื่อรายได้เพิ่มขึ้นในช่วงแรก และจะน้อยลงเมื่อรายได้เพิ่มขึ้นไปในระดับหนึ่ง ดังนั้น หากยกระดับเศรษฐกิจให้กับจังหวัดที่มีรายได้ต่อหัวตํ่า ก็จะช่วยแก้ปัญหา ความยากจนให้กับจังหวัดนั้นได้เป็นอย่างมาก 

เมื่อพิจารณาลักษณะทางประชากรและทางเศรษฐกิจของคนจน พบว่า คนจนมีอัตราการพึ่งพิง (จํานวน เด็กอายุตํ่ากว่า 15 ปี และผู้สูงอายุ ต่อวัยแรงงาน) สูงกว่าครัวเรือนไม่ยากจนอย่างชัดเจน 

กล่าวคือ ปี 2562 วัยแรงงาน 1 คนในครัวเรือนยากจน ต้องรับผิดชอบในการดูแลเด็กและผู้สูงอายุ 1 คน เท่ากัน ขณะที่ในครัวเรือนไม่จน วัยแรงงาน 2 คน ตูแลผู้สูงอายุและเด็ก 1 คน โดยเมื่อจําแนกประชากรตาม ช่วงวัย พบว่า เด็กและเยาวชนมีปัญหาความยากจน มากกว่ากลุ่มผู้สูงอายุและวัยแรงงาน เนื่องจากวัยเด็ก ไม่สามารถสร้างรายได้ทางเศรษฐกิจใต้ 

นอกจากนี้ ยังพบว่า ครัวเรือนขนาดใหญ่ ครัวเรือนแหว่งกลาง (ผู้สูงอายุอาศัยอยู่กับเด็ก) ไม่มีส่วนร่วมทางเศรษฐกิจ ประกอบอาชีพเกี่ยวกับด้านการเกษตร และมี การศึกษาตํ่า ประสบปัญหาความยากจนมากที่สุด 

คนจนเข้าถึงสวัสดิการของรัฐได้เพิ่มมากขึ้น โดยสามารถเข้าถึงสวัสดิการการรักษาพยาบาล ครอบคลุมร้อยละ 96.89 โดยใช้สิทธิ์บัตรประกันสุขภาพถ้วนหน้า (บัตรทอง) มากที่สุด ที่ร้อยละ 93.92 ในปี 2562 รองลงมาคือ บัตรประกันสังคม ร้อยละ 2.08 และสิทธิเบิกค่ารักษาพยาบาลจากหน่วยงานราชการ/รัฐวิสาหกิจ ที่ร้อยละ 0.89 

เช่นเดียวกับ บัตรสวัสดิการแห่งรัฐที่ครอบคลุมคนยากจนเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 22.80 ในปี 2561 เป็นร้อยละ 46.05 ในปี 2562 ด้านเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุและเบี้ยยังชีพคนพิการ พบว่า ในปี 2562 สามารถครอบคลุมผู้สูงอายุที่ยากจน และผู้พิการยากจนถึงร้อยละ 87.46 ของผู้สูงอายุที่ยากจนทั้งหมด และ ร้อยละ 73.12 ของผู้พิการยากจนทั้งหมด ตามลําดับ ลดลงเล็กน้อยเมื่อเทียบกับปี 2561  

เมื่อพิจารณาคนยากจนทั้งที่เป็นตัวเงินและที่ไม่เป็นตัวเงินร่วมกัน พบว่า ประเทศไทยจะมีคนจน รวมกัน 11.1 ล้านคน ในปี 2562 ลดลงจาก 13.8 ล้านคนในปี 2560 

ช่องว่างการพัฒนา

ข้อเสนอแนะนโยบาย

รายงานฉบับนี้ ยังระบุว่า ในปี 2562 รัฐบาลยังคงดําเนินนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาความยากจนและ ลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนให้พึ่งพาตนเองได้ ผ่านการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายด้าน การเศรษฐกิจและสังคมเป็นจํานวนมาก  

โดยการจัดสรรงบประมาณปี 2562 ด้านการศึกษา สาธารณสุข และ การบริการชุมชนและสังคม คิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ยร้อยละ 39.7 ของงบประมาณทั้งหมด พร้อมทั้งมีการ ดําเนินนโยบายต่างๆ ที่สําคัญ อาทิ โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ทั้งการพัฒนาคุณภาพชีวิตผู้มีบัตรฯ การเติมเงิน เข้ากระเป๋าอิเล็กทรอนิกส์ และการบรรเทาภาระค่าใช้จ่าย มาตรการบรรเทาค่าครองชีพสําหรับเกษตรกร รายย่อยและเกษตรกรผู้ประสบภัยแล้ง  

การจัดสรรที่ดินทํากินและที่อยู่อาศัยเพื่อผู้มีรายได้น้อย การดําเนินงาน ภายใต้กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) การขยายความครอบคลุมเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงดู เด็กแรกเกิด จาก 0-3 ปี เป็น 0-6 ปี และขยายเกณฑ์รายได้เฉลี่ยของสมาชิกครัวเรือนจากเดิม ที่รายได้ เฉลี่ยไม่เกิน 36,000 บาทต่อคนต่อปี เป็น 100,000 บาทต่อคนต่อปี  

อย่างไรก็ตาม ยังคงมีช่องว่างทางนโยบาย ที่หากมีการดําเนินนโยบายเพิ่มเติมก็อาจนําไปสู่การลดความยากจนและลดความเหลื่อมลํ้าได้ อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ดังนี้ 

1. การช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยของภาครัฐ ยังไม่สามารถจัดสรรไปยังคนจนได้อย่างครอบคลุม ปัจจุบัน แม้ว่าโครงการของรัฐในระยะหลังจะมุ่งเน้นการเจาะจงกลุ่มเป้าหมาย แต่ยังคงไม่สามารถระบุตัวคน จนได้ถูกต้องทั้งหมด ส่งผลให้งบประมาณถูกจัดสรรไปยังคนที่ไม่ยากจน ในขณะที่ยังคงมีคนจนซึ่งเป็นกลุ่มเป้าหมายไม่ได้รับความช่วยเหลือ  

ขณะเดียวกัน ก็ยังมีโครงการ อื่นๆ ที่ภาครัฐต้องการช่วยเหลือคนจน แต่มีข้อจํากัดในการระบุกลุ่มเป้าหมาย เช่น การเข้าถึงกองทุนกู้ยืมเพื่อ การศึกษา (กยศ.) ของครัวเรือนยากจน นอกจากนี้ ในภาพรวม ภาครัฐยังมีข้อจํากัดด้านการบูรณาการระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะการ บูรณาการและเชื่อมโยงฐานข้อมูลต่างๆ อย่างเป็นระบบ

2.เงินโอนช่วยเหลือจากภาครัฐไม่สามารถช่วยเหลือครัวเรือนยากจนให้พึ่งพาตนเองได้ แม้ว่า สวัสดิการที่รัฐจัดหาให้กับคนในประเทศมีส่วนช่วยลดปัญหาความยากจนได้อย่างมีนัยสําคัญ แต่ยังมีคนยากจน และคนเกือบจนจํานวนมาก ที่มีรายได้ไม่เพียงพอและยังขัดสนในมิติต่างๆ ซึ่งภาครัฐจําเป็นต้องส่งเสริมกลไก ในการสร้างอาชีพและรายได้ให้แก่ประชากรกลุ่มนี้อย่างเป็นรูปธรรม 

นอกจากนี้ ยังต้องคํานึงถึงความเป็น พลวัตของความยากจน กล่าวคือ มีการเปลี่ยนแปลงสถานะได้ตลอดเวลา ทําให้สถานการณ์ทางเศรษฐกิจหรือ ปัจจัยภายนอก อาทิ ภัยพิบัติ โรคระบาด การเปลี่ยนแปลงของสิ่งแวดล้อม สามารถส่งผลกระทบต่อรายได้ ทําให้คนไม่จนตกเป็นคนจนได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มแรงงานนอกระบบที่ไม่มีหลักประกันความเสียง

3. ความเหลื่อมลํ้าเชิงพื้นที่ส่งผลให้เกิดความไม่เท่าเทียมในด้านของโอกาส และการเข้าถึงบริการสาธารณะต่างๆ ความเหลื่อมลํ้าทางเศรษฐกิจระหว่างภูมิภาคเป็นปัจจัยสําคัญของความเหลื่อมลํ้าในประเทศ ไทย ซึ่งการอาศัยอยู่ในพื้นที่ที่แตกต่างกันส่งผลให้คนได้รับโอกาสการสร้างรายได้ และการบริการสาธารณะที่ไม่เท่าเทียมกัน 

ทั้งนี้ การเชื่อมโยงเศรษฐกิจในพื้นที่ที่มีความเจริญกับพื้นที่ชนบทโดยรอบ จะเป็น กลไกที่สามารถแก้ไขปัญหาความยากจน และยกระดับรายได้ของประชากรในพื้นที่ยากจนให้มีความมั่นคงทาง เศรษฐกิจ สังคม และมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นได้ อย่างไรก็ดี นโยบายที่ผ่านมายังไม่เห็นผลเป็นรูปธรรมมากนัก

4. การขาดการวิเคราะห์เชิงลึก ติดตามและประเมินผลของนโยบายการแก้ไขปัญหาความยากจน และความเหลื่อมลํ้า แม้ว่าภาครัฐจะมีมาตรการช่วยเหลือคนจนหลายประการ แต่ในบางนโยบาย ยังสะท้อน ว่าเป็นนโยบายที่ได้รับการออกแบบโดยไม่ได้ผ่านการวิเคราะห์ถึงพฤติกรรมและทัศนคติของครัวเรือนยากจน 

นอกจากนี้ แม้ว่าจะมีการประเมินผลแบบเต็มรูปแบบในโครงการสําคัญของรัฐ อาทิ เงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงดู เด็กแรกเกิด และโครงการภายใต้กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) แต่มาตรการสําคัญส่วนใหญ่ ยังคงเป็นเพียงเป็นเพียงการประเมินผลจากปัจจัยนําเข้า เช่น จํานวนผู้เข้าร่วมโครงการ ไม่สามารถสะท้อนไป ถึงการประเมินผลลัพธ์ และผลกระทบของนโยบายได้อย่างชัดเจน ทําให้ไม่สามารถนํามาปรับปรุงเพื่อนําไปสู่ การออกแบบนโยบายที่เหมาะสมกับบริบทของประเทศ

จากช่องว่างทางนโยบายข้างต้น จะเห็นได้ว่าการแก้ไขปัญหาความยากจนและความเหลื่อมลํ้า จําเป็นต้องให้ความสําคัญกับปัจจัยต่างๆ ดังนี้

1. การมีระบบข้อมูลเพื่อค้นหากลุ่มเป้าหมายที่ยากจน โดยต้องมุ่งเน้นการพัฒนาข้อมูลที่ ครอบคลุมประชากรทั้งประเทศ โดยเฉพาะประชากรที่ยากจน กลุ่มเปราะบางต่าง ๆ และต้องมีความถูกต้อง แม่นยํา และทันต่อสถานการณ์เพื่อให้สามารถแก้ไขปัญหาความยากจนได้

นอกจากนี้ ยังควรให้ความสําคัญกับการแก้ไขปัญหาความ ยากจนอย่างบูรณาการจากทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง รวมถึงการเชื่อมโยง ฐานข้อมูลของภาครัฐที่สําคัญต่อการช่วยเหลือคนจนให้สมบูรณ์ 

2. การจัดสวัสดิการและมาตรการช่วยเหลือให้กับคนจนอย่างเหมาะสมและแตกต่างตามลักษณะของคนจน โดยเฉพาะมาตรการที่ช่วยสร้างรายได้ให้กับคนจนอย่างยั่งยืน ซึ่งจําเป็นต้องสนับสนุนบทบาทภาคประชาสังคม และการบูรณาการความร่วมมือของภาคส่วนต่างๆ ในพื้นที่และในภูมิภาค 

ทั้งนี้ ภาครัฐอาจนำข้อมูลจากฐานข้อมูลคนจนมาประกอบการวิเคราะห์ เพื่อนําไปสู่แนวทางกระตุ้นการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของคนจน รวมถึงทัศนคติในการใช้จ่าย การวางแผนการออม/การใช้จ่าย การลดภาระหนี้สิน การสร้างองค์ความรู้ พัฒนาทักษะอาชีพและรายได้ อย่างเหมาะสมต่อไป 

3. การกระจายความเจริญไปสู่ภูมิภาคและท้องถิ่น โดยยกระดับรายได้ให้กับจังหวัดที่มีรายได้ต่อหัวตํ่าา ส่งเสริมการเชื่อมโยงของกิจกรรมทางเศรษฐกิจระหว่างพื้นที่ที่มีความเจริญกับพื้นที่ชนบทโดยรอบ ประกอบกับการจัดสรรงบประมาณระหว่างจังหวัดให้มีความสมดุลกันมากขึ้น และส่งเสริมให้ประชาชนติดตาม ตรวจสอบการทํางานของภาครัฐอย่างเป็นระบบ 

4. การบริหารจัดการทรัพยากรเพื่อพัฒนาคุณภาพการศึกษาและสาธารณสุขให้มีความเท่าเทียมมากขึ้น โดยการวางแผนและบริหารการจัดการทรัพยากรทางการศึกษาให้กับโรงเรียนที่ขาดแคลนเป็นพิเศษ รวมทั้งส่งเสริมระบบโรงเรียนพี่เลี้ยงเพื่อยกระดับคุณภาพการศึกษา และการใช้ทรัพยากรร่วมกัน ในด้าน สุขภาพ 

ภาครัฐควรลงทุนเพิ่มศักยภาพของระบบบริการสุขภาพโดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนภูมิภาค รวมถึงการผลักดันดําเนินการปฏิรูประบบบริการสุขภาพปฐมภูมิและคลินิกหมอครอบครัวให้สมบูรณ์ นําไปสู่ระบบบริการ สุขภาพที่มีประสิทธิภาพ สามารถให้บริการที่มีคุณภาพได้อย่างทั่วถึงต่อไป 

5. ขยายฐานภาษีและปรับโครงสร้างภาษีให้เป็นกลไกในการ กระจายรายได้และลดความเหลื่อม ลํ้าได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยการขยายฐานภาษีให้ครอบคลุมมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ที่มี ความสามารถในการเสียภาษีเท่ากับผู้ที่เสียภาษีในปัจจุบัน การปรับโครงสร้างภาษีให้มีการพึ่งพิงภาษีทางอ้อม น้อยลง การทบทวนมาตรการทางด้านรายจ่ายภาษี (การหักค่าใช้จ่าย การลดหย่อนภาษี) ให้มีความเป็นธรรม มากขึ้น รวมถึงการจัดเก็บภาษีจากฐานทรัพย์สินมากขึ้นและในอัตราที่ช่วยให้เกิดการกระจายรายได้อย่าง เหมาะสม 

6. การติดตามและประเมินผลกระทบของนโยบาย ควรมีการประเมินผลมาตรการแก้ไขปัญหา ความยากจนและความเหลื่อมลํ้าที่สําคัญอย่างเป็นระบบ เช่นเดียวกับโครงการเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงดู เด็กแรกเกิด เพื่อสร้างหลักฐานเชิงประจักษ์ที่ชัดเจน ทําให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องวินิจฉัยข้อบกพร่องในการ ดําเนินงาน และช่วยให้ผู้กําหนดนโยบายมองเห็นผลของการออกแบบนโยบายได้อย่างเป็นรูปธรรม นําไปสู่การปรับแต่งนโยบายให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดต่อไป 

หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 3,625 หน้า 10 วันที่ 8 - 11 พฤศจิกายน 2563