นักเศรษฐศาสตร์ เตือนฐานะการคลังไทยน่าห่วง จี้ปฏิรูปภาษีด่วน

รองศาสตราจารย์ ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวในเวทีเสวนาหัวข้อ “ทางเลือกของเครื่องมือหารายได้ภาครัฐฯ” ในงาน BOT Symposium 2025 | เท่าทันภัยการเงิน: Towards Safer and More Inclusive Digital Finance จัดโดยธนาคารแห่งประเทศไทย ว่า สถานการณ์การคลังของไทยน่าเป็นห่วงอย่างยิ่ง เนื่องจากประสบปัญหาขาดดุลต่อเนื่องยาวนานกว่า 20 ปี และยังไม่มีสัญญาณฟื้นตัว โดยล่าสุดสถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือมูดี้ส์ได้ปรับมุมมองประเทศไทยเป็น “Negative”

ขณะที่อีกสองสถาบันยังคงจับตาใกล้ชิด ปัจจัยที่กดดันคือสัดส่วนดอกเบี้ยต่อรายได้รัฐที่ปัจจุบันอยู่ที่ 9% และจะขยับเป็น 11% ในปีหน้า ซึ่งเกินเกณฑ์ของประเทศระดับ Investment Grade

แม้โครงสร้างหนี้สาธารณะไทยยังแข็งแรงเพราะส่วนใหญ่เป็นหนี้เงินสกุลบาทและนักลงทุนในประเทศ แต่สิ่งที่ตลาดกังวลคือความสามารถของรัฐบาลในการควบคุมการขาดดุล หากไม่รักษาวินัยการคลัง ต้นทุนการกู้ยืมจะสูงขึ้น โดยปัจจุบันเกือบครึ่งหนึ่งของรายได้รัฐถูกนำไปใช้ชำระหนี้

ดร.อธิภัทรเสนอว่า การแก้ไขควรเน้นด้าน “รายได้ภาษี” ซึ่งปรับตัวได้เร็วกว่า “รายจ่าย” พร้อมย้ำว่าการออกแบบระบบภาษีต้องสะท้อนประสบการณ์ของผู้เสียภาษี ทั้งในเรื่องความเพียงพอของรายได้ ความเป็นธรรม ความง่าย และประสิทธิภาพ โดยปัจจุบันรายได้ภาษีของรัฐกว่า 75% มาจาก 3 ภาษีหลัก คือ บุคคลธรรมดา นิติบุคคล และมูลค่าเพิ่ม แต่ละส่วนยังมีช่องว่างที่ควรปรับปรุง ดังนี้

ภาษีบุคคลธรรมดามีสัดส่วนเพียง 14% ของรายได้ภาษี ต่ำกว่าศักยภาพประเทศ สาเหตุสำคัญคือเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ ผู้เสียภาษีจริงมีเพียง 4 ล้านคน หรือราว 10% ของกำลังแรงงาน อีกทั้งสิทธิประโยชน์และค่าลดหย่อนเพิ่มขึ้นจนกลายเป็นภาระต่อการคลัง ขณะที่มนุษย์เงินเดือนต้องแบกรับภาระภาษีส่วนใหญ่

ด้านภาษีนิติบุคคลคิดเป็น 27% ของรายได้ แต่ยังเผชิญช่องว่างเชิงนโยบาย (Policy Gap) จากสิทธิประโยชน์ BOI มูลค่ากว่า 200,000 ล้านบาท และรัฐบาลไม่ได้เปิดเผยต้นทุนทางการคลังตั้งแต่ปี 2561 อัตราภาษีปัจจุบันอยู่ที่ 20% ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยอาเซียนที่ราว 23% จึงยังมีศักยภาพปรับเพิ่มหากจำเป็น

ส่วนภาษีมูลค่าเพิ่มซึ่งเป็นรายได้หลักกว่า 33% มีจุดแข็งคืออัตราเดียว ทำให้การต่อรองผลประโยชน์ยาก แต่หากปรับขึ้นจาก 7% เป็น 10% อาจเปิดช่องให้เกิดการล็อบบี้จนฐานภาษีแคบลงอีก

ข้อเสนอแนวทางปฏิรูปในเชิงยุทธศาสตร์ ประกอบด้วย “แผนที่–สะพาน–เข็มทิศ” โดย แผนที่ คือ Tax Burden Map แสดงภาระภาษีแต่ละกลุ่มเพื่อความเป็นธรรม, สะพาน คือการสร้างความเชื่อมั่นและความรับผิดชอบของรัฐ เช่น เปิดเผยสิทธิประโยชน์และตั้งสถาบันการคลังอิสระ และ เข็มทิศ คือการกำหนดทิศทางปฏิรูประยะยาว เริ่มจากอุดรูรั่วสิทธิประโยชน์ที่ไม่จำเป็น ขยายฐานภาษีสู่รายได้ใหม่ และหากยังไม่พอจึงค่อยปรับขึ้น VAT

“การปฏิรูปภาษีไม่อาจสำเร็จในปีเดียว แต่ต้องมีแผนชัดเจนเหมือนที่สิงคโปร์และญี่ปุ่นทำได้ หากทำจริงจะสร้างระบบการคลังที่ยั่งยืน ลดความเสี่ยงต่อการถูกลดอันดับเครดิต และเสริมความมั่นคงให้เศรษฐกิจไทย”

ด้าน ดร.พิทวัส พูนผลกุล หัวหน้ากลุ่มการวิจัย สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ กล่าวว่าปัญหารายได้ภาครัฐเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับทุกคน เพราะประชาชนไม่เพียงเป็นผู้เสียภาษี แต่ยังเป็นผู้ได้รับประโยชน์จากสวัสดิการและบริการสาธารณะที่รัฐจัดให้

โดยปัจจุบันประเทศไทยมีผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐกว่า 13.5 ล้านคน ซึ่งสะท้อนบทบาทการกระจายรายได้จากกลุ่มที่มีฐานะดีกว่ามาสู่ผู้มีรายได้น้อย นอกจากนี้ยังมีนโยบายประกันสุขภาพถ้วนหน้าที่ช่วยลดค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลและลดอัตราการเสียชีวิตของทารกแรกเกิด รวมถึงบริการสาธารณะในชีวิตประจำวัน เช่น ถนน การศึกษา การดูแลด้านความปลอดภัยจากทหารและตำรวจ ล้วนเป็นผลลัพธ์ของรายได้ภาครัฐ

ดร.พิทวัส กล่าวถึงหลักการจัดเก็บภาษีที่ดีควรมี 4 ประการ คือ เพียงพอ เป็นธรรม มีประสิทธิภาพ และง่ายต่อการจัดเก็บ โดยทั้งหมดต้องดำเนินไปพร้อมกัน เพราะหากประชาชนมองว่าระบบไม่เป็นธรรม ย่อมกระทบความเต็มใจที่จะเสียภาษี เช่น หากเห็นว่าคนรายได้ใกล้เคียงกันเสียภาษีไม่เท่ากัน ย่อมทำให้เกิดความรู้สึกไม่ยุติธรรม

โดยความท้าทายเชิงโครงสร้างที่ประเทศไทยเผชิญอยู่ 2 ประเด็นหลัก ได้แก่ ความเหลื่อมล้ำทางรายได้ ซึ่งทำให้คนส่วนใหญ่เสียภาษีได้น้อย ขณะที่ยังต้องพึ่งพาสวัสดิการรัฐ และ ปัญหาแรงงานนอกระบบ ที่รัฐไม่สามารถตรวจสอบรายได้ที่แท้จริงหรือบังคับจัดเก็บภาษีได้ จึงเกิดความไม่เป็นธรรมระหว่างแรงงานในระบบและนอกระบบ ด้วยข้อจำกัดเหล่านี้ทำให้รัฐต้องพึ่งพาภาษีทางอ้อม เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญแต่ยากที่จะออกแบบให้ก้าวหน้า

จากการศึกษาและการจัดทำ Heat Map พบว่า VAT แม้จะเป็นแหล่งรายได้สำคัญ แต่ก็มาพร้อมแรงเสียดทานสูง แนวทางการออกแบบที่นิยมใช้มี 2 วิธี วิธีแรกคือ การยกเว้นภาษีสินค้าและบริการจำเป็น เช่น สินค้าเกษตร เนื้อสัตว์ เพื่อช่วยลดภาระผู้มีรายได้น้อย แต่ข้อจำกัดคือผู้มีรายได้สูงก็บริโภคสินค้าเหล่านี้เช่นกัน อีกทั้งสินค้าที่ซื้อขายในตลาดสดส่วนใหญ่ก็อยู่นอกระบบ VAT อยู่แล้ว ทำให้ผลลัพธ์ไม่ชัดเจน

วิธีที่สองคือ การผูก VAT เข้ากับสวัสดิการ ผ่านการคืนภาษีให้กับผู้มีรายได้น้อย ซึ่งสามารถสร้างความก้าวหน้าได้ แต่ก็ขึ้นอยู่กับความสามารถของรัฐในการระบุและเข้าถึงผู้มีรายได้น้อยอย่างแม่นยำ

ดร.พิทวัส ยังได้เสนอแนวคิดใหม่ที่ศึกษาไว้ร่วมกับ ดร.พรพจน์ ปรปักษ์ขาม คือ “การจัดเก็บภาษีก้าวหน้าบนการบริโภคโดยตรง” โดยอาศัยกลไก 3 ขั้นตอน เริ่มจาก การเก็บ VAT ปกติ เพื่อให้รัฐมีรายได้ ต่อด้วย การเปิดโอกาสให้ผู้บริโภคเลือกเปิดเผยตัวตนเมื่อซื้อสินค้า โดยใช้ระบบที่เคยนำมาใช้ในโครงการคืน VAT ปี 2561 ที่ผู้ถือบัตรสวัสดิการได้รับเงินคืน 5% จาก VAT ที่จ่าย และขั้นตอนสุดท้ายคือ การออกแบบการคืนเงินตามระดับการบริโภค ซึ่งผู้ที่บริโภคมากจะได้คืนในสัดส่วนต่ำ ขณะที่ผู้บริโภคน้อยจะได้คืนสูงกว่า ทำให้ผู้มีรายได้น้อยเสียภาษีสุทธิน้อยกว่าผู้มีรายได้สูง

แนวทางดังกล่าวยังมีตัวอย่างจากต่างประเทศที่ใช้ระบบ VAT Rebate ผูกกับฐานข้อมูลประชาชนเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ แม้จะมีความซับซ้อน แต่ถือเป็นแนวทางที่มองว่ามีศักยภาพมากกว่าการยกเว้นภาษีสินค้าเพียงอย่างเดียว