สแกน 6 กับดักปัญหา ฉุด ‘ไฮสปีดเชื่อม 3 สนามบิน’ สะดุดยาว 6 ปี

‘โครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน (ดอนเมือง-สุวรรณภูมิ-อู่ตะเภา)’ มูลค่า 2.24 แสนล้านบาท ซึ่งเป็นความร่วมมือระหว่างการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) และ บริษัท เอเชีย เอรา วัน จำกัด (กลุ่ม CP) ภายใต้สัญญาสัมปทาน 50 ปี ได้เผชิญกับความล่าช้าอย่างต่อเนื่องยาวนานกว่า 6 ปี ทั้งนี้นับตั้งแต่ลงนามสัญญาในปี 2562

โดยปัญหาได้สะสมและทวีความซับซ้อนขึ้นกลายเป็น “กับดัก” หลายชั้น ที่ทำให้โครงการยังไม่สามารถเริ่มต้นก่อสร้างได้จริงตามแผน

ปัจจุบันการแก้ไขสัญญาภายใต้การกำกับดูแลขอสำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (สกพอ.) หรืออีอีซี และรัฐบาลใหม่ยังคงเดินหน้า แต่จะต้องผ่านการแก้ปัญหาประเด็นหลักที่สำคัญ ซึ่งแบ่งออกเป็น 6 ปัญหาซับซ้อน ดังนี้

เริ่มประเดิมที่ปัญหาแรก จากสถานการณ์โควิด-19 เมื่อช่วงปลายปี 2564 ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่กลุ่มซีพีต้องจ่ายค่าใช้สิทธิ์รถไฟฟ้าแอร์พอร์ต เรล ลิงก์ วงเงิน 10,671 ล้านบาท

โดยเอกชนระบุว่า ได้รับผลกระทบดังกล่าว ส่งผลต่อจำนวนผู้โดยสารจนนำมาสู่การขอแก้ไขสัญญาใหม่ ตามมติคณะรัฐมนตรี (ครม.) วันที่ 19 ตุลาคม 2564 ที่เห็นชอบให้แก้ไขสัญญาร่วมลงทุนเพื่อปรับรูปแบบการชำระค่าสิทธิบริหารจากงวดเดียวเป็นการผ่อนจ่าย

ขณะเดียวกันปัญหาดังกล่าวได้ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อสภาพคล่องทางการเงินและความเชื่อมั่นของธนาคารผู้ให้กู้ ทำให้เอกชนคู่สัญญาใช้สิทธิ์ขอขยายเวลาและมีการร้องขอให้ปรับแก้เงื่อนไขสำคัญในสัญญา โดยเฉพาะการปรับรูปแบบการจ่ายเงินค่าก่อสร้าง โดยเฉพาะประเด็นการจ่ายเงิน

จากสัญญาเดิมกำหนดให้รัฐจ่ายเงินคืนเอกชนเมื่อเอกชนสร้างเสร็จสมบูรณ์ แต่มีการปรับแก้เป็นแบบสร้างไปจ่ายไป เพื่อลดภาระทางการเงินและดอกเบี้ยของเอกชน

ถัดมาปัญหาที่สองที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่ทับซ้อนกับโครงการรถไฟความเร็วสูงไทย-จีน โดยปัญหาสำคัญ คือ การทับซ้อนของโครงสร้างโครงการทับซ้อนกับโครงการรถไฟความเร็วสูง สายกรุงเทพ-นครราชสีมา (ไฮสปีดไทย-จีน) ช่วงบางซื่อ-ดอนเมือง ซึ่งที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (บอร์ดอีอีซี) มีมติให้เอกชนเป็นผู้รับภาระก่อสร้างงานโยธาเป็นโครงสร้างร่วม

โดยก่อสร้างงานโครงสร้างที่รองรับความเร็วของรถไฟฟ้าที่ 250 กม./ชม. แบบมาตรฐานจีนจากแผนเดิมที่จะก่อสร้างโครงสร้างร่วมที่รองรับความเร็วของรถไฟฟ้าที่ 160 กม./ชม. แบบมาตรฐานยุโรป ประเมินค่าก่อสร้างประมาณ 9,207 ล้านบาท

ส่วนปัญหาที่สาม คงหนีไม่พ้นเงื่อนไขบังคับในสัญญาที่ระบุว่าก่อนเอกชนเริ่มงานจะต้องยื่นบัตรส่งเสริมการลงทุน (BOI) ซึ่งเป็นหนึ่งในเอกสารสำคัญที่เอกชนต้องแสดงต่อ รฟท. ที่จะช่วยลดภาระภาษีและสิทธิประโยชน์อื่น ๆ ให้แก่โครงการ

โดยที่ผ่านมาเอกชนมีการขอขยายเวลาการขอบัตรฯอยู่หลายครั้ง แต่สุดท้ายก็ไม่สามารถออกบัตรส่งเสริมการลงทุนได้ตามกำหนด

สำหรับสาเหตุที่ขอไม่ได้ โดยเอกชนมีความเห็นว่าข้อมูลที่สำคัญของโครงการ บางส่วนมีความไม่ชัดเจน ทำให้ไม่สามารถระบุข้อมูลโครงการ เช่น ข้อมูลเรื่องแหล่งเงินกู้ที่คาดว่าจะได้รับ เนื่องจากเอกชนคู่สัญญา ไม่สามารถจัดหาแหล่งเงินทุนจากสถาบันการเงินได้ รวมถึงในช่วงนั้นปัญหาโครงสร้างโยธาร่วมช่วงบางซื่อ-ดอนเมือง ที่ยังไม่ได้ข้อสรุป

ทำให้ไม่สามารถระบุแผนการดำเนินงานที่ชัดเจนไม่สามารถระบุแหล่งเงินทุนและรายละเอียดทางการเงินที่ชัดเจน ในเอกสารยื่นขอ BOI

นอกจากนี้ในปัญหาที่ห้ายังติดประเด็นเรื่องการส่งมอบพื้นที่บึงมักกะสันและลำรางสาธารณะ ซึ่งบริเวณนี้มีความเกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพย์สินของรฟท. และยังมีข้อจำกัดด้านสิ่งแวดล้อม ทำให้การเตรียมพื้นที่และการก่อสร้างเข้าถึงเป็นไปอย่างยากลำบาก

ที่ผ่านมาตามสัญญาระบุว่า รฟท. ต้องส่งมอบพื้นที่ให้แก่เอกชนคู่สัญญาเพื่อเป็นพื้นที่สนับสนุนบริการรถไฟของโครงการฯ บริเวณสถานีแอร์พอร์ต เรล ลิงก์ มักกะสัน (พื้นที่ TOD มักกะสัน) ประมาณ 140 ไร่ ซึ่งภายในพื้นที่ดังกล่าวมีบึงขุดของ รฟท. เพื่อใช้ระบายน้ำที่มีปริมาตรความจุน้ำ 17,250 ลูกบาศก์เมตร (บึงเสือดำ) จึงเป็นบึงที่เข้าข่ายลักษณะตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 29 ส.ค. 2532

ที่กำหนดให้ในกรณีที่มีความจำเป็นต้องพัฒนาหรือเปลี่ยนแปลงสภาพพื้นที่ดังกล่าวเพื่อวัตถุประสงค์อื่น ๆ ให้หน่วยงานนั้น ๆ พิจารณาสร้างระบบกักเก็บน้ำที่มีปริมาตรการกักเก็บไม่น้อยกว่าเดิมมาทดแทน

ต่อมาปัญหาที่ห้า จากการตรวจร่างสัญญาของอัยการสูงสุด พบว่ามี 18 ข้อสังเกตจากอัยการสูงสุดที่เป็นเพียงคำแนะนำ แต่ 6 ประเด็น ที่อัยการได้ทำการ “แก้ไข” ในร่างสัญญา เป็นเงื่อนไขที่มีผลผูกพันทางกฎหมายหากจะมีการลงนามในสัญญาที่แก้ไข

ทั้งนี้การแก้ไขของอัยการสูงสุดมุ่งเน้นการปกป้องผลประโยชน์ของรัฐให้สูงที่สุด แต่ในบางประเด็นส่งผลกระทบต่อความสมดุลของการร่วมลงทุน (PPP) และเพิ่มความเสี่ยงให้กับภาคเอกชนและสถาบันการเงิน ทำให้การเดินหน้าโครงการในทางปฏิบัติเป็นไปได้ยาก

ขณะที่ปัญหาสุดท้าย คือ การปรับเงื่อนไขการจ่ายเงินสนับสนุนจากรัฐ โดยแนวคิดสำคัญในการแก้ไขสัญญา คือ การปรับรูปแบบการจ่ายเงินสนับสนุนให้เป็นแบบ “สร้างไปจ่ายไป” หรือ ทยอยจ่ายเป็นงวดงานตามความคืบหน้าของการก่อสร้าง ซึ่งเอกชนอ้างว่ารูปแบบเดิมทำให้เกิดภาระทางการเงินสูงในการจัดหาแหล่งทุนเพื่อก่อสร้าง

ปัญหานี้นำมาซึ่งเงื่อนไขให้เอกชนต้องวางหลักประกันความสำเร็จของโครงการ (BG) มูลค่าสูงถึง 120,000 ล้านบาท ซึ่งเป็นประเด็นที่อัยการสูงสุดได้เข้ามาแก้ไข และเกิดปัญหาซ้ำซ้อนกับหลักประกันสัญญาเดิม 4,500 ล้านบาท ทำให้ธนาคารไม่สามารถออกหลักประกันดังกล่าวให้ได้ เนื่องจากความเสี่ยงที่สูงเกินไป

หากรัฐสามารถเรียกหลักประกันได้แม้ในการผิดสัญญาเล็กน้อย นี่คือ กับดักทางการเงิน ที่สำคัญที่สุดในปัจจุบันที่ฉุดรั้งการเริ่มงาน (NTP)

จากความล่าช้าของโครงการไฮสปีด 3 สนามบิน ไม่สามารถเริ่มงานได้ตามกำหนด ถือเป็นการเปิดช่องให้เอกชนสามารถขอเพิ่มเติมเงื่อนไขในการแก้ไขสัญญาได้ ซึ่งเพิ่มภาระความเสี่ยงและค่าใช้จ่ายให้กับภาครัฐในอนาคต

อย่างไรก็ดีจากการประชุมของคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (บอร์ดอีอีซี) ชุดใหม่เมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายน 2568 ได้ให้เวลา 4 เดือน แก่ รฟท. ในการเจรจาเพื่อให้ได้ข้อยุติกับเอกชน

โดยจะต้องไปชี้แจงประเด็นหลักประกัน 120,000 ล้านบาท ต่ออัยการสูงสุดให้เข้าใจในหลักการ PPP เพื่อให้สามารถลดความเสี่ยงลงมาในระดับที่ธนาคารยอมรับได้ และยอมให้เอกชนสามารถ สละเงื่อนไขบังคับก่อน (เช่น BOI) ที่ไม่สามารถดำเนินการได้ในสถานการณ์ปัจจุบัน เพื่อให้โครงการสามารถออก NTP และเริ่มงานก่อสร้างได้ทันที

หากสามารถแก้ไขปัญหาหลักประกันได้ คาดว่ากระบวนการพิจารณาของอัยการและการอนุมัติจาก ครม. จะใช้เวลาอย่างน้อย 3-4 เดือน เพื่อนำโครงการมูลค่ามหาศาลนี้ออกจากกับดักความล่าช้าที่กินเวลามานานกว่าครึ่งทศวรรษ

วิเคราะห์ หน้า 8 หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับที่ 4,147 วันที่ 9 - 12 พฤศจิกายน พ.ศ. 2568