กฤษฎีกาไฟเขียว ก.ล.ต. ควักเงินสำรองโปะขาดทุน ไม่ผิดวินัยการคลัง

ผู้สื่อข่าวรายงานว่า สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้เผยแพร่บันทึกความเห็น เรื่องเสร็จที่ 649/2569 กรณีสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) มีหนังสือ ที่ กลต.งบ. 1763/2569 ลงวันที่ 11 มิถุนายน 2569 หารือปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับอำนาจในการนำรายได้ที่ต่ำกว่าค่าใช้จ่ายไปลดยอดเงินสำรองทั่วไป ตามมาตรา 26 แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. 2535 ซึ่งบัญญัติให้รายได้ของสำนักงานเมื่อหักรายจ่ายและหักเป็นเงินสำรองแล้วเหลือเท่าใด ให้นำส่งเป็นรายได้ของรัฐ
สตง.จุดชนวน ชี้โอนผลขาดทุนไร้หลักเกณฑ์รองรับ

การหารือครั้งนี้เกิดจากการตรวจสอบงบการเงินของสำนักงาน ก.ล.ต. ประจำปี พ.ศ. 2568 โดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ซึ่งมีข้อสังเกตเกี่ยวกับการโอนผลขาดทุนเข้าเงินสำรองทั่วไป

แม้สำนักงาน ก.ล.ต. จะชี้แจงว่าการดำเนินการดังกล่าวเป็นไปตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เนื่องจากการจัดให้มีเงินสำรองทั่วไปมีวัตถุประสงค์เพื่อรองรับผลขาดทุนและรักษามูลค่าที่แท้จริงของทุนประเดิม ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่คณะกรรมการ ก.ล.ต. กำหนดด้วยความเห็นชอบของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง จึงเป็นไปตามมาตรา 35 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 และมาตรา 26 แห่งกฎหมายหลักทรัพย์ฯ แล้วก็ตาม

แต่ สตง. ยังคงมีความเห็นว่า การดำเนินการดังกล่าวเป็นการดำเนินการโดยไม่มีหลักเกณฑ์และวิธีการที่คณะกรรมการ ก.ล.ต. กำหนดด้วยความเห็นชอบของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังรองรับ จึงถือเป็นการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

เมื่อความเห็นของสองหน่วยงานแตกต่างกัน สำนักงาน ก.ล.ต. จึงขอหารือกฤษฎีกาว่า การจัดให้มีเงินสำรองทั่วไป ตลอดจนการนำรายได้ที่ต่ำกว่าค่าใช้จ่ายไปลดยอดเงินสำรองทั่วไปในปีที่มีผลการดำเนินงานขาดทุน เป็นการดำเนินการที่เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายหลักทรัพย์ฯ ซึ่งรวมถึงมาตรา 26 และมาตรา 27 หรือไม่

กฤษฎีกาชี้ขาดดุลได้-ไม่ขัดวินัยการคลัง

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 3) พิจารณาข้อหารือประกอบข้อเท็จจริงจากผู้แทนกระทรวงการคลัง (สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง) ผู้แทน สตง. และผู้แทนสำนักงาน ก.ล.ต. แล้วเห็นว่า ประเด็นที่ต้องพิจารณามีเพียงประเด็นเดียวคือ สำนักงาน ก.ล.ต. มีอำนาจนำรายได้ที่ต่ำกว่าค่าใช้จ่ายไปลดยอดเงินสำรองทั่วไป หรืออีกนัยหนึ่งคือมีผลการดำเนินงานขาดทุนตามกฎหมายหลักทรัพย์ฯ ได้หรือไม่

โดยข้อเท็จจริงปรากฏว่า สำนักงาน ก.ล.ต. ได้จัดสรรเงินสำรองทั่วไปมาตั้งแต่ปี 2539 ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้ให้ความเห็นชอบหลักเกณฑ์ตามมติคณะกรรมการ ก.ล.ต. ในการประชุมครั้งที่ 5/2539 เมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2539 ให้กันเงินสำรองทั่วไปเมื่อขาดทุนในอัตราร้อยละ 25 ของกำไรสุทธิสะสม

ต่อมาเมื่อสำนักงานมีผลขาดทุนในปี 2543 คณะกรรมการ ก.ล.ต. ได้มีมติในการประชุมครั้งที่ 5/2544 เมื่อวันที่ 25 เมษายน 2544 อนุมัติการจัดสรรรายได้ต่ำกว่าค่าใช้จ่ายประจำปี 2543 จากเงินสำรองทั่วไป โดยการลดยอดเงินสำรองทั่วไปลง และถือเป็นแนวปฏิบัติต่อเนื่องมา พร้อมทั้งเปิดเผยการดำเนินการดังกล่าวในงบการเงินที่ผ่านการตรวจสอบโดย สตง. มาโดยตลอด

กฤษฎีกาให้เหตุผลว่า มาตรา 35 แห่งกฎหมายวินัยการเงินการคลังฯ ซึ่งกำหนดให้การกันเงินรายได้ไว้ใช้จ่ายจะกระทำมิได้เว้นแต่อาศัยอำนาจตามกฎหมายนั้น มีเจตนารมณ์เพื่อควบคุมมิให้หน่วยงานของรัฐกันเงินรายได้ไว้ใช้จ่ายโดยปราศจากฐานอำนาจทางกฎหมาย

แต่กรณีของสำนักงาน ก.ล.ต. ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่ได้รับงบประมาณแผ่นดินและต้องพึ่งพารายได้ของตนเองตามกฎหมาย จำเป็นต้องมีระบบเงินสำรองเพื่อรองรับความเสี่ยงทางการเงินและความผันผวนของรายได้จากภารกิจกำกับดูแลตลาดทุน โดยมาตรา 26 แห่งกฎหมายหลักทรัพย์ฯ ได้ให้อำนาจคณะกรรมการ ก.ล.ต. โดยความเห็นชอบของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง กำหนดหลักเกณฑ์การจัดให้มีเงินสำรองประเภทต่าง ๆ ไว้แล้ว จึงเป็นการกันเงินโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย

นอกจากนี้ การลดยอดเงินสำรองทั่วไปเพื่อชดเชยผลขาดทุนยังสอดคล้องกับหลักการบัญชีทั่วไปตามมาตรฐานการบัญชี ฉบับที่ 1 เรื่อง การนำเสนองบการเงิน ท้ายประกาศสภาวิชาชีพบัญชี ที่ 33/2562 ลงวันที่ 13 สิงหาคม 2562 อันเป็นการบันทึกบัญชีผ่านระบบบัญชีที่เหมาะสมกับกิจการของสำนักงานตามมาตรา 30 แห่งกฎหมายหลักทรัพย์ฯ

คณะกรรมการกฤษฎีกาจึงสรุปว่า สำนักงาน ก.ล.ต. มีอำนาจนำรายได้ที่ต่ำกว่าค่าใช้จ่ายไปลดยอดเงินสำรองทั่วไปในปีนั้นได้ กล่าวคือ สำนักงานสามารถมีผลการดำเนินงานขาดทุนได้ และไม่เป็นการดำเนินการที่ขัดกับมาตรา 35 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐฯ แต่อย่างใด

บันทึกความเห็นดังกล่าวลงนามโดยนายนพดล เภรีฤกษ์ รองเลขาธิการฯ รักษาราชการแทนเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา.