‘นักวิชาการ’ชี้วิกฤตการคลังไทยรายจ่ายพุ่งแซงรายได้ภาษี เสี่ยงหนี้สาธารณะทะลุ

ศ.ดร.อรรถกฤต ปัจฉิมนันท์ ผู้อำนวยการสถาบันสัญญาธรรมศักดิ์เพื่อประชาธิปไตย และอาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เปิดเผยว่า ยุคที่ความผันผวนทางการเมืองและเศรษฐกิจเกิดขึ้นทั่วโลก ประเทศไทยกำลังเผชิญกับมรสุมลูกใหญ่ทางด้านการคลังทั้งภายในและภายนอก ทั้งสงคราม ราคาพลังงาน ภัยธรรมชาติ ที่ดูเหมือนทุกปัญหาพร้อมทำให้เศรษฐกิจและการคลังของประเทศไทยพังทลายได้ตลอดเวลา 

อย่างไรก็ดี ท่ามกลางปัญหาทั้งหมดปัญหาหลักที่โครงสร้างระบบการคลังไทยกำลังเผชิญคือ ภาวะรายจ่ายโตเร็วกว่ารายได้ภาษี ซึ่งสอดคล้องกับคำเตือนของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ที่ระบุว่า หากไม่มีการปรับโครงสร้างทั้งฝั่งรายได้และรายจ่ายอย่างจริงจัง หนี้สาธารณะของประเทศจะพุ่งสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง จนส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการคลังในระยะยาวอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

เก็บภาษีบาปให้ได้มากขึ้น

ปัญหาดังกล่าวนี้ทั่วโลกก็เผชิญ โดยเฉพาะรายจ่ายสูงขึ้น แต่รายได้ในพื้นที่ทางการคลังลดลง เพราะเกิดจากหลาย ๆ ปัจจัยเช่น หนี้สาธารณะสูงขึ้น ดอกเบี้ยสูงขึ้น สังคมสูงวัย ค่าใช้จ่ายสวัสดิการต่าง ๆ สูง และความจำเป็นต้องลงทุนด้านความมั่นคงต่าง ๆ พลังงานสะอาด โครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ ก็เป็นปัจจัยหนึ่งที่เป็นแรงกดดันของปัญหานี้

ศ.ดร.อรรถกฤต กล่าวอีกว่า ปัญหาเชิงโครงสร้างของไทยคือ เศรษฐกิจโตช้าถ้าเทียบกับคู่แข่งในเอเชีย ฐานภาษีแคบ รายได้รัฐต่อ GDP ต่ำ อีกทั้งรายจ่ายระยะยาวเพิ่มขึ้นจากสังคมสูงวัย หนี้สาธารณะไทยเพิ่มขึ้นหลังโควิดเยอะมาก และใกล้เพดานตามกฎหมายแล้ว ซึ่งธนาคารโลกประเมินว่า ไทยยังมีพื้นที่เพิ่มรายได้ภาษีได้ โดยการลดข้อยกเว้นบางอย่าง ต้องขยายฐาน VAT ภาษีเงินได้บุคคล เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพภาษีทรัพย์สิน ซึ่งอาจจะเพิ่มรายได้ประมาณ 3.5% ของ GDP ในระยะยาว

อีกอย่างหนึ่งก็คือ การสร้างรายได้ให้กับรัฐ ที่สำคัญที่สุดในเวลานี้คือภาษีสรรพสามิต โดยเฉพาะบุหรี่ เพราะการจัดเก็บภาษีบุหรี่ที่ผ่านมาลดลงจากการเปลี่ยนไปใช้ภาษีบุหรี่โครงสร้างแบบ2 อัตรา ถ้าสามารถปรับเป็นอัตราเดียวได้ ซึ่งแนวโน้มอาจจะมีเกิดขึ้นหรือเปล่าเรายังไม่รู้ แต่ว่าตามหลักทฤษฎีจะทำให้จัดเก็บรายได้สูงขึ้น เพราะเมื่อเปลี่ยนเป็นภาษีบุหรี่อัตราเดียว คู่แข่งของบุหรี่ไทยก็จะลดลง การเก็บภาษีก็จะง่ายขึ้น และรายได้อาจจะสูงขึ้นตาม 

ก่อนหน้านี้ไทยก็เคยเก็บอัตราเดียวแล้วก็ทำให้รายได้ภาษีสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง แต่พอระยะหลังมาที่ใช้แบบสองอัตรา รายได้กลับลดลงเรื่อย ๆ เป็นหมื่นล้าน ภาษีบุหรี่คือหนึ่งตัวอย่างที่สามารถปรับเปลี่ยนโครงสร้างได้ และยังมีภาษีพวกเหล้า โซเดียมสิ่งอื่น ๆ ที่ส่งผลเสียต่อสุขภาพ ทำให้เกิดการใช้งบสาธารณสุขเพิ่มขึ้นในอนาคต และยังคงเป็นปัญหาเรื้อรังที่ไทยควรหาทางจัดเก็บภาษีจากสินค้าและบริการที่ส่งผลเสียต่อสุขภาพประชาชนพวกนี้เพิ่มขึ้น

ในขณะที่แนวทางเพิ่มภาษีก็เป็นอีกแนวทางหนึ่งในการแก้ปัญหาที่ยอมรับได้ แต่ควรจะปรับอย่างค่อยเป็นค่อยไป อย่างไรตามช่วงเวลานี้ยังไม่ใช่เวลาที่เหมาะสมในการปรับขึ้นภาษี เพราะประชาชนยังมีปัญหาปากท้อง และภาวะเศรษฐกิจที่ไม่มั่นคงแน่นอน

สร้างระบบภาษีมีประสิทธิภาพ-เชื่อมฐานข้อมูลรัฐ

ศ.ดร.อรรถกฤต กล่าวต่ออีกว่า สิ่งที่รัฐบาลควรทำในเวลานี้สำคัญคือคำว่าการบูรณาการข้อมูล (Data Integration) ซึ่งของไทยแต่ละกรมมีการพัฒนาขีดความสามารถทางดิจิทัลของตัวเอง สรรพากรก็มีระบบ สรรพสามิต ศุลกากร หรือแม้แต่กระทรวงอื่น ๆ อย่างประกันสังคม หรือฐานข้อมูลทะเบียนราษฎร์ ทุกคนมีระบบดิจิทัลหมด 

แต่ปัญหาคือระบบเหล่านี้แยกส่วนไม่คุยกัน ข้อมูลไม่ได้ถูกเชื่อมโยงเป็นฐานข้อมูลขนาดใหญ่ฐานเดียว (Big Data) ที่เรียบง่าย ลดช่องโหว่ในการหลบเลี่ยงภาษี และสามารถแชร์เพื่อตรวจสอบไขว้ (Cross-check) กันได้อย่างเรียลไทม์

สมมติว่าถ้าเชื่อมข้อมูลภาษีทั้งระบบเข้าด้วยกันอย่างสมบูรณ์แบบ กรมสรรพากรจะสามารถเห็นภาพรวมของกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่แท้จริงได้ทันที เช่น ถ้าร้านค้ามีรายรับจากระบบ E-Payment เข้ามา ข้อมูลนี้ควรจะวิ่งไปตรวจสอบกับยอดภาษีมูลค่าเพิ่ม หรือภาษีเงินได้โดยอัตโนมัติ ไม่ต้องรอให้เจ้าหน้าที่ไปไล่ตรวจ ยิ่งเราลดการใช้เอกสารกระดาษและลดการใช้ดุลยพินิจของมนุษย์ลงไปได้มากเท่าไหร่ ช่องว่างในการทุจริตคอร์รัปชันก็จะยิ่งลดลงเท่านั้น ความโปร่งใสก็จะสูงขึ้น

อีกจุดที่เป็นปัญหาทำให้ประชาชนเลือกที่จะไม่เสียภาษีประจำปีก็คือ ความง่ายในการใช้งาน (User Experience) ของที่ยังมีความซับซ้อน ภาษาที่ใช้ในแบบฟอร์มเป็นภาษากฎหมายที่ประชาชนทั่วไปอ่านแล้วเข้าใจยาก มีช่องให้เลือกกรอกยิบย่อย จนคนรู้สึกกลัวและไม่อยากเข้ามาในระบบ แตกต่างจากประเทศเอสโตเนียที่เขาระบุเลยว่า ประชาชนสามารถยื่นภาษีเสร็จได้ภายในเวลาไม่กี่นาที เพราะระบบหลังบ้านเขาเชื่อมโยงข้อมูลรายได้และค่าลดหย่อนต่าง ๆ ไว้ให้หมดแล้ว หน้าที่ของประชาชนคือแค่ตรวจสอบความถูกต้องและกดส่งเท่านั้น

“ควรเชื่อมข้อมูลภาษีทั้งระบบ ทั้งกรมสรรพากร ศุลกากร สรรพสามิต ประกันสังคม ระบบ E-Payment และแพลตฟอร์มออนไลน์ต่าง ๆ เพื่อให้เห็นธุรกิจเศรษฐกิจจริงมากขึ้น เช่นเกาหลีใต้ มีการใช้ระบบออกภาษีแบบดิจิทัล หรือที่เรียกว่าระบบ E-Tax Invoice ที่มีความสามารถในการรวมฐานข้อมูลต่าง ๆ จนสามารถลดการหลีกเลี่ยงภาษีได้ แล้วก็สามารถสร้างรายได้อย่างต่อเนื่อง เชื่อมข้อมูลภาษีเข้ากับธุรกิจดิจิทัล บัตรเครดิต ซึ่งช่วยลดเศรษฐกิจนอกระบบ และเพิ่ม Tax Compliance หรือ การปฏิบัติตามกฎหมายภาษีอากรให้สูงขึ้น” 

และที่สำคัญที่สุดอีกอย่างหนึ่งก็คือต้องไม่ซับซ้อน เพราะ เมื่อใดก็ตามที่ระบบภาษีมีความซับซ้อน มีพิกัดอัตราที่หลากหลาย หรือมีข้อยกเว้นมากเกินไป เมื่อนั้นจะเกิดช่องโหว่ทางกฎหมายที่เปิดโอกาสให้เกิดการวางแผนเพื่อหลีกเลี่ยงภาษี (Tax Avoidance) ส่งผลให้รัฐสูญเสียรายได้และทำลายเจตนารมณ์ของกฎหมาย ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนในประเทศไทย ได้แก่ ภาษีบุหรี่และสรรพสามิต เช่นที่ผ่านมาการปรับเปลี่ยนโครงสร้างภาษีบุหรี่ของไทยให้กลายเป็นระบบสองอัตรา (Split Rate) ส่งผลให้รายได้ของรัฐลดลงไปเป็นหมื่นล้านบาท เนื่องจากผู้ผลิตต่างประเทศใช้วิธีลดราคาขายปลีกแนะนำเพื่อให้อยู่ในพิกัดภาษีที่ต่ำกว่า เกิดการตัดราคาแข่งกับบุหรี่ในประเทศจนโครงสร้างบิดเบือน 

ยิ่งไปกว่านั้นการตั้งอัตราภาษีที่สูงเกินไปโดยขาดประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมาย ยังกลายเป็นปัจจัยเร่งให้เกิดปัญหาบุหรี่เถื่อนและของหนีภาษีทะลักเข้ามาตามแนวชายแดน โดยเฉพาะตามแนวชายแดนภาคใต้ จนทำให้ภาพรวมการบริโภคทั้งประเทศสูงถึงเกือบ 30% ของตลาด ส่งผลกระทบต่อรายได้รัฐและองค์กรยาสูบของไทย

การจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างก็เป็นอีกหนึ่งในปัญหาความผิดพลาดด้านการบริหารจัดการ แม้จะมีเจตนารมณ์ที่ดีในการลดความเหลื่อมล้ำและสร้างรายได้ให้ท้องถิ่น แต่กฎหมายปัจจุบันกลับมีข้อยกเว้นและช่องโหว่ทางเทคนิคขนาดใหญ่ ก่อให้เกิดปรากฏการณ์ที่เจ้าของที่ดินรายใหญ่แปรสภาพที่ดินรกร้างว่างเปล่ามูลค่าสูงใจกลางเมือง ให้กลายเป็นที่ดินเกษตรกรรมชั่วคราวด้วยการปลูกต้นกล้วยหรือต้นมะนาว เพื่อลดภาระภาษีลงอย่างมหาศาล สะท้อนให้เห็นว่าภาษีชนิดนี้ยังไม่สามารถทำหน้าที่จัดสรรประโยชน์ของที่ดินให้เกิดมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงสุดได้จริง

“สุดท้ามองว่า ไม่ว่าจะพัฒนาปรับปรุงประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีดีแค่ไหนก็ตาม แต่สุดท้ายแล้วปัจจัยที่สำคัญที่สุดที่กำหนดความสำเร็จในการปฏิรูปภาษี ไม่ใช่ตัวเลขหรือมาตรการทางกฎหมาย แต่คือความเชื่อมั่นและความไว้วางใจที่ประชาชนมีต่อรัฐบาล (Trust in Government) ยกตัวอย่างกรณีศึกษาของประเทศสิงคโปร์ที่สามารถปรับขึ้นภาษีได้โดยไม่เกิดแรงต้านรุนแรง เป็นเพราะประชาชนมีความเชื่อมั่นว่า รัฐบาลใช้เงินงบประมาณอย่างคุ้มค่า มีเหตุผลชัดเจน และระบบมีความโปร่งใส”

ดังนั้นผู้กำหนดนโยบายต้องทำเป็นอันดับแรกเพื่อสร้างภาพลักษณ์และแรงจูงใจในการเสียภาษี คือ การปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันอย่างจริงจัง ข่าวการทุจริตและการเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มทุนเป็นปัจจัยหลักที่ทำลายความเต็มใจในการจ่ายภาษีของประชาชน เพราะรู้สึกว่าเงินที่เสียไปไม่ถูกนำไปพัฒนาประเทศอย่างคุ้มค่า

ความโปร่งใสสำคัญ

จากแนวทางทั้งหมดที่ผ่านมา ความโปร่งใสในการจัดสรรงบประมาณสำคัญที่สุดในสายตาประชาชน รัฐบาลต้องประกาศให้ชัดเจนว่า ภาษีที่จัดเก็บเพิ่มขึ้นจะถูกนำไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ใด เช่น เพื่อรองรับระบบสาธารณสุขในสังคมสูงวัย หรือพัฒนาการศึกษา การพิจารณาความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ หลีกเลี่ยงการนำเงินงบประมาณภาษีไปใช้ในโครงการที่ไม่สร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจหรือไม่ได้กระตุ้นกิจกรรมหมุนเวียนที่สามารถจัดเก็บภาษีกลับคืนมาได้

นโยบายการคลังของประเทศไทยในปัจจุบัน ติดกับดักการใช้มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นและการบริโภคมากเกินไป ซึ่งเปรียบเสมือนการทานยาแก้ปวดที่ช่วยบรรเทาอาการชั่วคราว แต่ไม่ได้รักษาโรคเชิงโครงสร้างที่เป็นอยู่ ยิ่งรัฐบาลใช้เงินไปกับการกระตุ้นระยะสั้นโดยขาดการปฏิรูป พื้นที่ทางการคลังก็จะยิ่งถูกบีบให้แคบลงจนนำไปสู่ความเสี่ยงขั้นวิกฤต

ทางออกทางเดียวที่ยั่งยืนคือ ผู้กำหนดนโยบายต้องกล้าที่จะปฏิรูประบบภาษีให้มีประสิทธิภาพ เรียบง่าย บูรณาการข้อมูลด้วยดิจิทัล และสร้างความโปร่งใสเพื่อดึงความเชื่อมั่นของประชาชนกลับคืนมา ระบบภาษีที่มีประสิทธิภาพจะช่วยสร้างฐานรายได้ที่มั่นคง คาดการณ์ได้ ลดการพึ่งพาการกู้เงิน และเปิดโอกาสให้ประเทศมีงบประมาณเพียงพอในการลงทุน เพื่อยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันระยะยาวอย่างแท้จริง