เปิดงานวิจัยปี 2544 เสนอ “ประกันสังคม” ออกจากระบบราชการ

ตลอดช่วงหลายปีที่ผ่านมา “สำนักงานประกันสังคม” กลายเป็นหนึ่งในหน่วยงานรัฐที่ถูกจับตาอย่างต่อเนื่อง ทั้งในเรื่องประสิทธิภาพการบริหารกองทุน ความโปร่งใสในการลงทุน และโครงสร้างองค์กรที่ยังผูกติดกับระบบราชการ แม้กองทุนประกันสังคมจะมีขนาดใหญ่ระดับล้านล้านบาทและเกี่ยวข้องกับผู้ประกันตนหลายสิบล้านคน แต่ข้อถกเถียงเรื่องการปฏิรูปกลับยังวนเวียนอยู่กับโจทย์เดิมซ้ำ ๆ

ท่ามกลางกระแสเรียกร้องให้ปฏิรูปสำนักงานประกันสังคมในปัจจุบัน หนึ่งในเอกสารสำคัญที่ถูกหยิบกลับมาพูดถึงอีกครั้ง คือ “รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการศึกษาแนวทางการพัฒนาระบบประกันสังคม” ซึ่งจัดทำโดยสถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อปี 2544 และมีการนำเสนอในการประชุมคณะทำงานศึกษาโครงสร้างการปฏิรูปสำนักงานประกันสังคมชุดล่าสุดในปี 2569

รายงานฉบับดังกล่าวถือเป็นหนึ่งในข้อเสนอการปฏิรูปสำนักงานประกันสังคมที่มีรายละเอียดมากที่สุดในยุคนั้น โดยเสนอให้ปรับโครงสร้างองค์กรครั้งใหญ่ เพื่อให้สอดคล้องกับภารกิจบริหารกองทุนประกันสังคมที่ขยายตัวอย่างรวดเร็ว

เสนอประกันสังคมเป็น “องค์กรมหาชน”

ข้อเสนอหลักของรายงาน คือ การให้สำนักงานประกันสังคมเปลี่ยนสถานะจาก “ส่วนราชการ” ไปเป็น “องค์กรมหาชน” มีฐานะเป็นนิติบุคคล และไม่เป็นทั้งส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ

รายงานระบุว่า รูปแบบองค์กรลักษณะนี้จะช่วยให้สำนักงานประกันสังคมมีความคล่องตัวในการบริหารมากขึ้น ทั้งด้านบุคลากร งบประมาณ และการดำเนินงาน ซึ่งแตกต่างจากระบบราชการที่มีขั้นตอนจำนวนมากและข้อจำกัดด้านระเบียบ

นักวิจัยเสนอให้มีการตรากฎหมายเฉพาะเพื่อจัดตั้งองค์กรใหม่ พร้อมกำหนดอำนาจหน้าที่ โครงสร้างบริหาร และระบบกำกับดูแลให้ชัดเจน

เหตุผลสำคัญที่เสนอให้แยกออกจากระบบราชการ เพราะสำนักงานประกันสังคมมีภารกิจแตกต่างจากหน่วยงานราชการทั่วไป เนื่องจากต้องบริหารกองทุนขนาดใหญ่ที่เกี่ยวข้องกับเงินสมทบของลูกจ้างและนายจ้างจำนวนมหาศาล รวมถึงต้องให้บริการผู้ประกันตนจำนวนมากทั่วประเทศ

ระบบราชการไม่เหมาะบริหารกองทุนขนาดใหญ่

รายงานวิจัยระบุว่า โครงสร้างแบบราชการส่งผลให้การดำเนินงานของสำนักงานประกันสังคมขาดความคล่องตัว และไม่สอดคล้องกับภารกิจที่ต้องตัดสินใจรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ

ปัญหาที่ถูกระบุไว้ในรายงาน ได้แก่ ขั้นตอนการบริหารงานที่ซับซ้อน การอนุมัติหลายชั้น การบริหารบุคลากรที่ยึดติดกับระบบราชการ และข้อจำกัดด้านค่าตอบแทน ซึ่งทำให้ยากต่อการดึงผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านเข้ามาทำงาน

รายงานยังชี้ว่า การบริหารกองทุนประกันสังคมจำเป็นต้องใช้บุคลากรที่มีความรู้ด้านการเงิน การลงทุน เทคโนโลยีสารสนเทศ และการบริหารความเสี่ยง แต่ระบบราชการในขณะนั้นไม่เอื้อต่อการสรรหาและรักษาบุคลากรลักษณะดังกล่าว

นอกจากนี้ ยังมีข้อสังเกตว่า การทำงานภายในองค์กรมีลักษณะแยกส่วน ขาดการบูรณาการระหว่างหน่วยงาน ส่งผลต่อประสิทธิภาพในการให้บริการผู้ประกันตน

เสนอปรับระบบบริหารบุคลากรใหม่ทั้งหมด

รายงานปี 2544 ยังเสนอให้สำนักงานประกันสังคมมีระบบบริหารบุคลากรของตนเอง แยกจากระบบข้าราชการ เพื่อให้สามารถกำหนดโครงสร้างเงินเดือน ค่าตอบแทน และเส้นทางความก้าวหน้าได้เหมาะสมกับลักษณะงาน

นักวิจัยมองว่า หากยังใช้ระบบราชการแบบเดิม สำนักงานประกันสังคมจะประสบปัญหาขาดแคลนบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน โดยเฉพาะด้านการลงทุนและเทคโนโลยี

ข้อเสนออีกส่วน คือ การพัฒนาระบบประเมินผลการทำงานและระบบสร้างแรงจูงใจ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการทำงานขององค์กร

เสนอเพิ่มความเป็นอิสระ ควบคู่ระบบตรวจสอบเข้มงวด

แม้รายงานจะเสนอให้สำนักงานประกันสังคมมีความเป็นอิสระมากขึ้น แต่ก็เสนอให้มีระบบกำกับดูแลและตรวจสอบที่เข้มงวดควบคู่กันไป

รายงานเสนอให้มีคณะกรรมการบริหารที่มีความเป็นมืออาชีพ และมีตัวแทนจากหลายฝ่ายเข้าร่วม เพื่อสร้างสมดุลในการกำกับดูแล

นอกจากนี้ ยังเสนอให้มีระบบตรวจสอบภายใน การตรวจสอบบัญชี และการเปิดเผยข้อมูลทางการเงินอย่างสม่ำเสมอ เพื่อสร้างความโปร่งใสและความเชื่อมั่นต่อผู้ประกันตน

นักวิจัยระบุว่า เนื่องจากกองทุนประกันสังคมเป็นเงินสมทบจากประชาชน การบริหารจึงต้องมีมาตรฐานด้านธรรมาภิบาลสูง และต้องสามารถตรวจสอบได้

มองประกันสังคมต้องเป็น “องค์กรบริการสมัยใหม่”

อีกประเด็นสำคัญในรายงาน คือ แนวคิดให้สำนักงานประกันสังคมปรับบทบาทจากหน่วยงานราชการแบบเดิม ไปสู่การเป็น “องค์กรบริการ” ที่เน้นผู้ประกันตนเป็นศูนย์กลาง

รายงานเสนอให้พัฒนาระบบบริการให้รวดเร็ว ลดขั้นตอน และนำเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้มากขึ้น เพื่อรองรับจำนวนผู้ประกันตนที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่อง

นักวิจัยมองว่า หากสำนักงานประกันสังคมยังคงใช้รูปแบบการบริหารแบบราชการเดิม อาจไม่สามารถรองรับภารกิจในอนาคตได้ ทั้งในด้านการบริหารกองทุน การให้บริการ และการแข่งขันดึงบุคลากรคุณภาพสูง

แม้ข้อเสนอในรายงานวิจัยปี 2544 จะผ่านมากว่า 20 ปีแล้ว แต่หลายประเด็นยังคงถูกพูดถึงซ้ำในปัจจุบัน ทั้งเรื่องความคล่องตัว ความโปร่งใส การบริหารกองทุน และโครงสร้างองค์กร

สะท้อนว่า “โจทย์ปฏิรูปประกันสังคม” ที่ถูกตั้งคำถามในวันนี้ แท้จริงแล้วเคยถูกศึกษาและเสนอแนวทางไว้ตั้งแต่สองทศวรรษก่อนแล้ว เพียงแต่หลายข้อเสนอสำคัญยังไม่ถูกผลักดันให้เกิดขึ้นจริง