เปิดเอกสารลับ คลัง ออก พ.ร.ก. กู้เงิน 4 แสนล้าน สู้วิกฤตพลังงาน

"ฐานเศรษฐกิจ" เปิดเอกสารลับ กระทรวงการคลัง ซึ่ง นายเอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ลงนามเสนอต่อเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ขอให้ที่ประชุม ครม. พิจารณาอนุมัติ ร่างพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน วงเงินรวม 400,000 ล้านบาท เพื่อแก้ไขผลกระทบจากวิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ

ชนวนเหตุสำคัญที่ทำให้รัฐบาลต้องเร่งดำเนินการมาจาก ความขัดแย้งในตะวันออกกลาง ที่ปะทุหนัก ส่งผลให้ราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกพุ่งกว่า 50% ห่วงโซ่อุปทานพลังงานโลกสั่นคลอน ลุกลามไปถึงต้นทุนปุ๋ย ธัญพืช สินค้าโภคภัณฑ์ และราคาสินค้าอุปโภคบริโภคในประเทศ กดดันให้ค่าครองชีพคนไทยพุ่งสูงในวงกว้าง

เอกสารลับฉบับนี้ระบุชัดว่า เศรษฐกิจไทยกำลังเผชิญกับ "Double Squeeze" แรงบีบสองทางพร้อมกัน ทั้งรายได้ที่ร่วง ต้นทุนที่พุ่ง กระชากความเป็นอยู่ของประชาชน เกษตรกร และ SME เข้าสู่ภาวะเสี่ยงสูง ขณะที่ ธนาคารโลก ได้ปรับลดคาดการณ์ GDP ไทยปี 2569 ลงเหลือเพียง 1.3% ต่ำสุดในอาเซียน สอดคล้องกับประมาณการของ สศช. ที่คาดไว้ที่ 1.4% เช่นกัน

สาเหตุที่คลังต้องเลือกเส้นทาง "พระราชกำหนด" แทนกระบวนการงบประมาณตามปกติ เป็นเพราะงบกลางรายการสำรองจ่ายฉุกเฉินที่ตั้งไว้ 99,000 ล้านบาท ถูกใช้ไปจนแทบหมดแล้ว เหลือกรอบวงเงินกู้ชดเชยขาดดุลได้อีกเพียง 17,000 ล้านบาท ซึ่งไม่เพียงพอแม้แต่น้อย ประกอบกับการออกงบประมาณเพิ่มเติมผ่านกระบวนการปกติต้องใช้เวลานานเกินไป จนอาจทำให้วิกฤตลุกลามบานปลายจนยากจะแก้ไข

ชนวนเหตุ : สงครามตะวันออกกลางปะทุ ฉุด GDP ไทยวูบ

เอกสารฉบับดังกล่าวระบุว่า ต้นตอของวิกฤตมาจาก ความขัดแย้งในภูมิภาคตะวันออกกลาง ที่ทวีความรุนแรงขึ้น ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อความมั่นคงและเสถียรภาพด้านพลังงานของโลก โดยเฉพาะจากความเสี่ยงต่อการหยุดชะงักของห่วงโซ่อุปทานน้ำมันดิบในบริเวณอ่าวเปอร์เซียและช่องแคบฮอร์มุซ ซึ่งเป็นเส้นทางขนส่งน้ำมันที่สำคัญของโลก ส่งผลให้ราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกปรับตัวสูงขึ้นกว่า 50% มีความผันผวนเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

ผลกระทบดังกล่าวได้ลุกลามไปยังราคาปุ๋ย ธัญพืช สินค้าโภคภัณฑ์ รวมถึงภาคการท่องเที่ยวและการเดินทางทางอากาศ กดดันให้ค่าครองชีพของประชาชนปรับสูงขึ้นในวงกว้าง นอกจากนี้ สถานการณ์ความขัดแย้งยังส่งผลกระทบต่อโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานในพื้นที่ขัดแย้ง ทำให้ความไม่แน่นอนและความเสี่ยงด้านอุปทานพลังงานในตลาดโลกเพิ่มสูงขึ้นอีก

ประเทศไทยได้รับผลกระทบในฐานะประเทศที่ยังพึ่งพาการนำเข้าน้ำมันดิบและก๊าซจากตะวันออกกลางในสัดส่วนสูงถึง 46.4% ของการนำเข้าพลังงานทั้งหมด ข้อมูลจาก Global Trade Atlas ปี 2568 ทำให้ต้นทุนพลังงานที่เพิ่มขึ้นส่งผ่านไปยังต้นทุนการผลิต และผู้ประกอบการต้องส่งผ่านต้นทุนดังกล่าวไปยังราคาสินค้าและบริการ กระทบต่อกำลังซื้อของภาคครัวเรือนและการบริโภคภาคเอกชนโดยตรง

ห่วงเศรษฐกิจไทยโตต่ำสุดในอาเซียน

ด้านการประเมินทางเศรษฐกิจ ธนาคารโลก ได้ปรับลดคาดการณ์ GDP ของไทยในปี 2569 ลงเหลือเพียง 1.3% ซึ่งเป็นตัวเลขต่ำสุดในอาเซียน และต่ำกว่าตัวเลขที่เคยประมาณการไว้ที่ 1.4% ขณะที่ สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ได้ประมาณการการขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทยในปี 2569 ที่ระดับ 1.4% เช่นกัน สอดคล้องกับทิศทางการคาดการณ์ของธนาคารโลก

ขณะที่ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ยังได้เตือนถึงภาวะวิกฤตการณ์น้ำมัน (Oil Shock) ว่าก่อให้เกิดวิกฤตอุปทานครั้งใหญ่ ส่งผลให้ปริมาณการไหลเวียนของน้ำมันทั่วโลกในแต่ละวันปรับลดลงถึง 13% และปริมาณก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG) ปรับลดลงถึง 20%

"Double Squeeze" บีบเศรษฐกิจไทยสองทางพร้อมกัน

เอกสารระบุว่าเศรษฐกิจไทยกำลังเผชิญกับสิ่งที่เรียกว่า "Double Squeeze" หรือแรงบีบสองด้านพร้อมกัน ได้แก่ รายได้ที่ลดลง และต้นทุนที่พุ่งสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะต่อผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม เกษตรกร และกลุ่มเปราะบาง ซึ่งมีความเสี่ยงต่อการสูญเสียสภาพคล่อง การเลิกกิจการ และการว่างงาน

วิกฤตด้านพลังงานยังส่งผลต่อเนื่องมายังภาคการผลิตอาหาร โดยเฉพาะต้นทุนปุ๋ยและวัตถุดิบทางการเกษตรที่ปรับตัวสูงขึ้น ทำให้ความมั่นคงทางอาหาร (Food Security) กลายเป็นความเสี่ยงเชิงระบบทั้งในด้านการผลิตและค่าครองชีพของประชาชน

นอกจากนี้ เอกสารยังระบุถึงความเสี่ยงที่ไทยอาจเข้าสู่ภาวะ Stagflation หรือเศรษฐกิจชะลอตัวท่ามกลางเงินเฟ้อสูง ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่มีความรุนแรงและยากต่อการแก้ไข ขณะที่เศรษฐกิจโลกกำลังเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ยุคที่ความมั่นคงด้านพลังงานและความยืดหยุ่นของห่วงโซ่อุปทาน (Supply Chain Resilience) มีความไม่แน่นอนสูงขึ้น ทำให้ประเทศที่มีโครงสร้างพึ่งพาการนำเข้าพลังงานในสัดส่วนสูงมีความเสี่ยงที่จะได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงกว่าประเทศอื่น

ทำไมต้องใช้ "พ.ร.ก." ไม่ใช่งบประมาณปกติ?

เอกสารชี้แจงเหตุผลที่กระทรวงการคลังต้องเลือกใช้ช่องทาง พระราชกำหนด แทนกระบวนการงบประมาณตามปกติ โดยระบุถึงข้อจำกัดทางการคลังที่สะสมมาหลายชั้น ดังนี้

งบกลางสำรองจ่ายฉุกเฉิน ในปีงบประมาณ 2569 ที่ตั้งไว้ 99,000 ล้านบาทนั้น ถูกใช้ไปจนแทบหมดแล้วจากการแก้ไข เยียวยา และบรรเทาผลกระทบจากอุทกภัยและภัยพิบัติที่รุนแรงในหลายพื้นที่ทั่วประเทศ รวมถึงสถานการณ์ความไม่สงบบริเวณชายแดนไทย-กัมพูชา ค่าใช้จ่ายด้านความมั่นคงของรัฐ และค่าใช้จ่ายตามกฎหมายที่มีความจำเป็นเร่งด่วน ส่งผลให้ปัจจุบันยังมีความต้องการใช้จ่ายในเรื่องเร่งด่วนเพิ่มเติมอีกประมาณ 140,000 ล้านบาท แม้รวมกับเงินทุนสำรองจ่ายตามมาตรา 45 อีก 50,000 ล้านบาทแล้วก็ยังไม่เพียงพอ

กรอบวงเงินกู้ชดเชยขาดดุลงบประมาณ ตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะและที่แก้ไขเพิ่มเติม มีวงเงินคงเหลือเพียง 17,000 ล้านบาท เท่านั้น ซึ่งไม่เพียงพอสำหรับการดำเนินมาตรการเพื่อช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบจากวิกฤตพลังงาน

การจัดทำงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม มีกระบวนการและระยะเวลาดำเนินการที่อาจไม่ทันต่อสถานการณ์วิกฤต ในขณะที่ พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2570 จะมีผลบังคับใช้ในเดือนตุลาคม 2569 จึงไม่อาจนำมาใช้รองรับสถานการณ์ฉุกเฉินที่เร่งด่วนในขณะนี้ได้

ด้วยเหตุผลดังกล่าว กระทรวงการคลังจึงระบุว่าการตราร่าง พ.ร.ก. กู้เงินฯ นี้ อาศัยอำนาจตามมาตรา 172 วรรคหนึ่งและวรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และมาตรา 53 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561

เงิน 4 แสนล้าน แบ่ง 2 ก้อน ช่วยประชาชน-เปลี่ยนผ่านพลังงาน

เงินกู้ 400,000 ล้านบาทถูกแบ่งออกเป็น 2 ก้อนเท่ากัน ตามบัญชีท้ายร่าง พ.ร.ก. ดังนี้

ก้อนแรก 200,000 ล้านบาท มีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือประชาชน เกษตรกร และผู้ประกอบการที่ได้รับผลกระทบโดยตรงจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงาน โดยเป็นค่าใช้จ่ายในการบรรเทาภาระค่าใช้จ่ายของประชาชนและเกษตรกร รวมถึงช่วยเหลือผู้ประกอบการให้สามารถประกอบอาชีพหรือดำเนินธุรกิจได้อย่างต่อเนื่อง รับผิดชอบโดยกระทรวงการคลังและหน่วยงานของรัฐที่คณะรัฐมนตรีมอบหมาย

ก้อนที่สอง 200,000 ล้านบาท มีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการใช้พลังงานให้เกิดประสิทธิภาพ รองรับการเปลี่ยนผ่านจากการพึ่งพิงพลังงานฟอสซิลไปสู่การใช้เทคโนโลยีพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือก ครอบคลุมทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และชุมชน รวมถึงโครงการส่งเสริมการใช้ยานพาหนะที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม สนับสนุนการติดตั้งสถานีชาร์จไฟฟ้า และพัฒนาทักษะของประชาชนและนวัตกรรมสำหรับรองรับการปรับโครงสร้างพลังงานและการสร้างเศรษฐกิจใหม่ รับผิดชอบโดยกระทรวงการคลังและหน่วยงานของรัฐที่คณะรัฐมนตรีมอบหมายเช่นกัน

ทั้งนี้ กระทรวงการคลังต้องลงนามสัญญากู้เงินหรือออกตราสารหนี้ให้แล้วเสร็จภายในวันที่ 30 กันยายน 2570

ตั้งคณะกรรมการกลั่นกรอง รายงาน ครม. ทุก 3 เดือน

เพื่อกำกับดูแลการใช้จ่ายเงินกู้ เอกสารระบุให้มีการจัดตั้ง คณะกรรมการกลั่นกรองการใช้จ่ายเงินกู้ ประกอบด้วย ปลัดกระทรวงการคลังเป็นประธาน มีเลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ อธิบดีกรมบัญชีกลาง ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ผู้ทรงคุณวุฒิที่รัฐมนตรีแต่งตั้งไม่เกิน 3 คน และผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะเป็นกรรมการและเลขานุการ

คณะกรรมการชุดดังกล่าวมีหน้าที่พิจารณากลั่นกรองแผนงานหรือโครงการก่อนเสนอ ครม. อนุมัติ กำกับดูแลการดำเนินงาน และ รายงานความก้าวหน้าต่อ ครม. อย่างน้อยทุก 3 เดือน พร้อมกำหนดให้มีระบบติดตาม ตรวจสอบ และรายงานผลการใช้จ่ายเงินกู้อย่างเป็นระบบ เปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ และสามารถตรวจสอบได้

หนี้สาธารณะพุ่งแตะ 68% ต่อ GDP แต่ยังอยู่ในกรอบ

การกู้เงินครั้งนี้จะส่งผลให้ สถานะหนี้สาธารณะ ปรับตัวสูงขึ้น โดยปัจจุบัน ณ สิ้นเดือนกุมภาพันธ์ 2569 หนี้สาธารณะคงค้างอยู่ที่ 12,454,376.3 ล้านบาท หรือคิดเป็น 66.9% ต่อ GDP และหากมีการกู้เพิ่มอีก 400,000 ล้านบาท คาดว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะจะปรับเพิ่มขึ้นเป็น 68.14% ต่อ GDP

เมื่อสิ้นปีงบประมาณ 2570 คาดว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP จะอยู่ที่ประมาณ 69.44% ซึ่งยังคงอยู่ภายใต้กรอบการบริหารหนี้สาธารณะตามประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐที่กำหนดไว้ไม่เกิน 70% ต่อ GDP

นอกจากนี้ เอกสารระบุว่ากระทรวงการคลังจะต้องมีการกำหนดกรอบยุทธศาสตร์การบริหารความเสี่ยงหนี้สาธารณะ เพื่อทำหน้าที่เสมือน "ระบบเตือนภัย" (Warning System) ของประเทศให้อยู่ในกรอบความเสี่ยงที่กำหนดและอยู่ในระดับที่สามารถบริหารจัดการได้ ดูแลความปลอดภัยด้านฐานะการคลังของประเทศ ซึ่งเป็นการดำเนินการตามมาตรา 50 และมาตรา 51 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ

ขั้นตอนต่อไปหลัง ครม. อนุมัติ

เมื่อ ครม. มีมติอนุมัติร่าง พ.ร.ก. ดังกล่าวแล้ว กระทรวงการคลังจะมอบหมายให้ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ตรวจพิจารณาร่างพระราชกำหนดโดยด่วนต่อไป พร้อมกันนั้น จะมอบหมายให้ สำนักงบประมาณ ตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีตั้งแต่ปีงบประมาณ 2570 เป็นต้นไป เพื่อรองรับการชำระดอกเบี้ยและค่าใช้จ่ายในการกู้เงิน การออก และการจัดการตราสารหนี้ ตลอดจนมอบหมายให้ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ หารือร่วมกับสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) เพื่อพิจารณากำหนดกลไกในการกำกับดูแลการบริหารความเสี่ยงหนี้สาธารณะและการกำกับติดตามและการประเมินผลโครงการ ให้การดำเนินโครงการเกิดผลสัมฤทธิ์ มีความโปร่งใส และสามารถตรวจสอบได้

ทั้งนี้ เอกสารระบุด้วยว่า หากคณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติหรือเห็นชอบตามที่เสนอแล้ว ให้ยกเลิกชั้นความลับของเอกสารตั้งแต่วันที่คณะรัฐมนตรีมีมติเป็นต้นไป

ติดตามรายงานพิเศษเชิงลึกจากฐานเศรษฐกิจได้ที่ www.thansettakij.com