ย้อนรอย 'ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี' ปมขยายเกษียณ ที่ไม่ใช่แค่เรื่องยืดเวลาทำงาน

ประเทศไทยได้วางเส้นทางแห่งอนาคตไว้ด้วย ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ. 2561-2580) ในสมัย พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นายกรัฐมนตรี ในขณะนั้น

ซึ่งถือกำเนิดขึ้นภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 65 ยุทธศาสตร์นี้ถือเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนบนหลักธรรมาภิบาล เพื่อใช้เป็นกรอบในการจัดทำแผนงานต่างๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกัน ยุทธศาสตร์ชาติฉบับนี้เป็นฉบับแรกของประเทศตามรัฐธรรมนูญ โดยได้รับการประกาศใช้เมื่อวันที่ 8 ตุลาคม พ.ศ. 2561

วิสัยทัศน์หลักที่ยุทธศาสตร์ชาติ มุ่งหวังให้บรรลุคือ "ประเทศไทยมีความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน" โดยเป็นการพัฒนาตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง ภายในช่วงเวลาดังกล่าว เป้าหมายการพัฒนาประเทศคือ "ประเทศชาติมั่นคง ประชาชนมีความสุข เศรษฐกิจพัฒนาอย่างต่อเนื่อง สังคมเป็นธรรม ฐานทรัพยากรธรรมชาติยั่งยืน"

หนึ่งในเสาหลักสำคัญของยุทธศาสตร์ชาติคือ ยุทธศาสตร์ชาติด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ

ซึ่งมุ่งเน้นให้ภาครัฐมีขนาดเหมาะสม มีสมรรถนะสูง และพร้อมปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงของโลก การปรับปรุงระบบบริหารจัดการกำลังคนภาครัฐจึงถูกมองว่าเป็นส่วนสำคัญที่เชื่อมโยงกับวิสัยทัศน์ด้านความมั่นคงและประสิทธิภาพของรัฐบาล

โดยมีเป้าหมายในการใช้ทรัพยากรบุคคลที่มีอยู่อย่างมีประสิทธิภาพและคุ้มค่า และการ ไม่เพิ่มกรอบอัตรากำลังในภาพรวม ในช่วง พ.ศ. 2566-2570

เมื่อคลื่นยักษ์แห่งประชากรซัดเข้าหา

ขณะที่รัฐบาลกำลังวางแผนการบริหารกำลังคนอย่างเข้มงวดนี้เอง ประเทศไทยกลับเผชิญหน้ากับความท้าทายที่ใหญ่หลวงที่สุดประการหนึ่ง นั่นคือ การก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างรวดเร็ว

ประเทศไทยเข้าสู่สถานะสังคมสูงวัย (Aging Society) ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2548 แล้ว แต่สิ่งที่น่ากังวลคืออัตราเร่งทางประชากรศาสตร์ โดยในปี 2558 สัดส่วนประชากรอายุ 60 ปีขึ้นไปอยู่ที่ร้อยละ 16 ของประชากรทั้งหมด

ปัญหาสำคัญคือประชากรสูงอายุเพิ่มขึ้นในอัตราที่รวดเร็วมาก คือ สูงกว่าร้อยละ 4 ต่อปี ในขณะที่ประชากรรวมเพิ่มขึ้นด้วยอัตราเพียงร้อยละ 0.5 เท่านั้น

การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างนี้ส่งผลให้จำนวนบุคคลที่สร้างผลิตภาพให้กับประเทศลดลง สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (NESDC) คาดการณ์ว่า ประเทศไทยได้กลายเป็น สังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์ (Aged Society) ในปี 2564 (2021) และจะก้าวเข้าสู่ สังคมสูงวัยระดับสุดยอด (Super-Aged Society) ในปี 2574 (2031) โดยมีสัดส่วนประชากร 60 ปีขึ้นไปสูงถึงร้อยละ 28

การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรนี้เป็นปัจจัยเสี่ยงสำคัญที่ส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการเงินการคลังของประเทศในการจัดสวัสดิการเพื่อดูแลผู้สูงอายุ ทำให้เกิดแรงกดดันให้ภาครัฐต้องเร่งหามาตรการมาบรรเทาวิกฤตที่กำลังจะมาถึงนี้

การขยายอายุเกษียณ – กลไกซื้อเวลาที่มาพร้อมเงื่อนไข

ภายใต้แรงกดดันจากวิกฤตประชากรและกรอบยุทธศาสตร์ชาติที่ต้องการรักษาบุคลากรที่มีประสบการณ์ไว้ในระบบ แนวคิดในการ ขยายอายุเกษียณข้าราชการพลเรือน จึงถูกหยิบยกขึ้นมาพิจารณาอย่างจริงจัง

การพิจารณาในครั้งนี้จำกัดขอบเขตไว้ที่ ข้าราชการพลเรือนสามัญ เท่านั้น โดยเป้าหมายที่ถูกศึกษาคือการขยายอายุเกษียณจาก 60 ปี เป็น 65 ปี การขยายอายุนี้ถือเป็นกลไกหนึ่งภายใต้ยุทธศาสตร์ภาพรวมของกรมกิจการผู้สูงอายุ (DOP) ซึ่งเป็นหน่วยงานที่เกิดขึ้นมาจากยุทธศาสตร์ชาติ เพื่อให้ผู้สูงวัยสามารถคงอยู่ในกำลังแรงงานและมีส่วนร่วมในการพัฒนาสังคมได้นานที่สุด

นอกจากนี้ยังเป็นมาตรการบรรเทาภาระทางการคลังและการขาดแคลนกำลังคนเฉพาะทางในระยะสั้น เพื่อประคองสถานการณ์ก่อนเข้าสู่ภาวะสังคมสูงวัยระดับสุดยอด

คณะทำงานหลักที่รับผิดชอบการศึกษานี้ ประกอบด้วย สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ร่วมกับกรมบัญชีกลาง และสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สภาพัฒน์)

ก.พ. ได้เสนอ "โมเดลเบื้องต้น" ที่ใช้แนวคิดแบบ ค่อยเป็นค่อยไป (Gradual Extension) โดยให้มีการปรับตัวในช่วงระยะเวลา 10 ปี เพื่อให้ทั้งระบบราชการและสังคมสามารถปรับตัวได้ และลดผลกระทบต่อข้าราชการรุ่นใหม่

อย่างไรก็ตาม นักวิชาการบางส่วนมองว่าการปรับอายุเกษียณเพียง 5 ปีนี้ อาจเป็นเพียงมาตรการประคับประคองสถานการณ์ในระยะสั้น (Time-buying measure) และยังไม่เพียงพอต่อการรับมือกับวิกฤตโครงสร้างในระยะยาว

การคลังและคอขวดทางการบริหาร

หัวใจสำคัญของการพิจารณาขยายอายุเกษียณคือ ความกังวลเกี่ยวกับความยั่งยืนทางการคลังของระบบบำนาญ โดยเฉลี่ยแล้ว ข้าราชการที่เกษียณอายุ 60 ปี จะมีอายุขัยรับเงินบำนาญยาวนานถึง 20 ปี

หากขยายอายุทำงานออกไป 5 ปีโดยใช้ฐานเงินเดือนสุดท้ายที่อายุ 65 ปีในการคำนวณบำนาญ ภาระการจ่ายบำนาญในอนาคตจะเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ และระบบอาจไม่สามารถแบกรับไหว

เพื่อควบคุมภาระทางการคลัง กรมบัญชีกลางจึงเสนอมาตรการที่มีนัยยะสำคัญอย่างยิ่ง นั่นคือ การตรึงฐานเงินเดือนสุดท้ายที่อายุ 60 ปี ในการนำไปคำนวณฐานเงินบำนาญ หากข้าราชการทำงานไปจนถึง 65 ปี การตัดสินใจนี้เป็นการส่งสัญญาณที่ชัดเจนว่าความมั่นคงทางการคลังมีน้ำหนักเหนือกว่าความยุติธรรมในการให้ผลตอบแทนแก่ข้าราชการที่ทำงานต่อ

โดยการทำงาน 5 ปีที่ขยายออกไป (60-65 ปี) จะกลายเป็นการจ้างงานต่อที่ได้รับเงินเดือนเพิ่มขึ้นตามปกติ แต่สิทธิประโยชน์บำนาญในอนาคตจะไม่เพิ่มขึ้นตามฐานเงินเดือนที่สูงขึ้น

นอกจากมิติทางการคลังแล้ว การขยายอายุเกษียณยังสร้าง ความท้าทายเชิงสังคมและการบริหารกำลังคน การยืดอายุการทำงานของข้าราชการระดับสูงจะนำไปสู่ภาวะ คอขวดทางการบริหาร (Administrative Bottleneck) โดยตรง ซึ่งจะชะลอการไหลเวียนของบุคลากรเข้าสู่ตำแหน่งบริหาร และลดโอกาสในการเลื่อนตำแหน่งของข้าราชการรุ่นกลางและรุ่นใหม่ หากระบบราชการขาดความก้าวหน้า อาจทำให้ไม่สามารถดึงดูดคนรุ่นใหม่ที่มีคุณภาพสูงเข้าสู่ระบบได้

หนทางสู่ความยั่งยืน

การแก้ไขปัญหาโครงสร้างกำลังคนและสังคมสูงวัยอย่างยั่งยืน จำเป็นต้องมีการปฏิรูปที่ลึกซึ้งกว่าการปรับเปลี่ยนอายุเกษียณเพียงอย่างเดียว

ปฏิรูปการบริหารกำลังคน

นักวิชาการเสนอว่า การขยายอายุเกษียณควรเป็นไปตาม ความสมัครใจ ของข้าราชการแต่ละคน และควรมีการคัดกรองสมรรถนะที่เข้มงวด โดยใช้ระบบการประเมินผลรายปี ควรจำกัดตำแหน่งที่ให้มีการขยายอายุ (Talent Retention) โดยเน้นไปที่ตำแหน่งที่ขาดแคลนหรือต้องการความเชี่ยวชาญสูง การทำเช่นนี้จะช่วยให้ระบบราชการรักษาบุคลากรที่มีความสามารถและประสบการณ์สูงไว้ได้อย่างแท้จริง โดยไม่ไปปิดกั้นโอกาสของคนรุ่นใหม่

ปฏิรูปเพื่อความมั่นคงทางการคลัง

เพื่อสร้างความยั่งยืนในระยะยาว รัฐบาลควรพิจารณาการเปลี่ยนผ่านระบบบำนาญสำหรับข้าราชการที่เข้าใหม่ไปสู่ระบบที่อิงกับการสะสม (Defined Contribution) มากขึ้น เพื่อลดภาระผูกพันทางการคลังของรัฐบาลในอนาคตอย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืน ซึ่งสอดคล้องกับข้อเสนอของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ที่เห็นว่าการปฏิรูประบบการออมและสวัสดิการเป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่ง

โดยสรุปแล้ว การพิจารณาขยายอายุเกษียณราชการเป็นมาตรการทางยุทธวิธีที่จำเป็นภายใต้แรงกดดันจากวิกฤตประชากรที่กำลังเปลี่ยนประเทศไทยไปสู่สังคมสูงวัยระดับสุดยอด

การขยายอายุเกษียณจึงไม่ควรถูกมองว่าเป็นการ "ยืดเวลาทำงาน" เท่านั้น แต่ต้องถูกผนวกเข้ากับยุทธศาสตร์สังคมสูงวัย 4 มิติของ DOP โดยรัฐต้องลงทุนในการ เพิ่มพูนและปรับเปลี่ยนทักษะ (Reskilling/Upskilling) ให้แก่ผู้สูงอายุที่ทำงานต่อ เพื่อให้ผู้สูงวัยยังคงเป็น "พลังสำคัญ" ในการขับเคลื่อนประเทศ และไม่ถูกมองว่าเป็นภาระ