ขยาย ‘เกษียณอายุราชการ’ ต้องรอบคอบ สศช.แนะอย่ามองแค่คนไทยอายุยืน

แนวทางการขยาย “เกษียณอายุราชการ” กลายมาเป็นประเด็นที่สนใจในสังคมอย่างกว้างขวางอีกครั้ง ภายหลัง นายอนุทิน ชาญวีรกูร นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย แจ้งว่า ขณะนี้รัฐบาลกำลังพิจารณาแนวทางการปรับการเกษียณอายุราชการ โดยหารือกับนายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ รองนายกรัฐมนตรี ซึ่งดูแลทางด้านกฎหมาย เพื่อพิจารณาความเป็นไปได้ถึงแนวทางการดำเนินการดังกล่าว คาดว่า เร็ว ๆ นี้จะได้ข้อสรุป

สำหรับแนวทางการขยายเกษียณอายุราชการ นั้น ที่ผ่านมาได้มีความคิดเห็นของหลายหน่วยงานถึงแนวทางการตัดสินใจเชิงนโยบาย โดยเฉพาะ สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ที่มีความคิดเห็นเรื่องดังกล่าว ในบทความพิเศษเรื่อง การขยายอายุเกษียณ : โจทย์ที่ซับซ้อนกว่าตัวเลข สู่ความเป็นธรรมของแรงงาน ภายใต้รายงานสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำของประเทศไทย ปี 2567 มีเนื้อหาที่น่าสนใจดังนี้

ในห้วงเวลาที่ประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยระดับสุดยอด ข้อเสนอเชิงนโยบาย เรื่อง “การขยายอายุเกษียณ” ได้ถูกหยิบยกขึ้นมาอย่างต่อเนื่อง โดยมีเป้าหมายเพื่อบรรเทาภาระงบประมาณ บำนาญ รักษาเสถียรภาพทางการคลัง และเพิ่มประสิทธิภาพกำลังแรงงานในระยะยาว

อย่างไรก็ตาม หากมองผ่านเลนส์ของความเป็นธรรม การใช้เพียง “ตัวเลข” ทางเศรษฐกิจหรือประชากรศาสตร์ โดย ไม่คำนึงถึงบริบทเชิงโครงสร้างของแรงงานแต่ละกลุ่ม อาจเป็นการตอกย้ำความเหลื่อมล้ำที่มีอยู่เดิม ในสังคมไทยให้หยั่งรากลึกยิ่งขึ้น

คนไทยมีอายุยืน บดบังปัญหาความเหลื่อมล้ำ

ข้อเสนอการขยายอายุเกษียณมักตั้งอยู่บนข้อสมมติว่า “แรงงานทุกคนมีสภาพการทำงานและสุขภาพที่ใกล้เคียงกัน” ทั้งที่ในความเป็นจริง แรงงานในสังคมไทยมีความหลากหลาย ทั้งสภาพการทำงาน และเงื่อนไขการจ้างงาน แรงงานในภาคเกษตร อุตสาหกรรม และก่อสร้าง มักเริ่มทำงานตั้งแต่อายุยังน้อย ต้องทำงานที่ใช้แรงกายอย่างหนัก ภายใต้สภาพแวดล้อมที่เสี่ยงอันตราย และบั่นทอนสุขภาพร่างกายอย่างต่อเนื่อง

ในทางตรงกันข้าม คนที่ทำงานในสำนักงานมักมีสภาพการทำงานที่ปลอดภัยกว่า มีเวลา พักผ่อนเพียงพอ และมีโอกาสมากกว่าในการเข้าถึงบริการสุขภาพเอกชนที่สะดวกรวดเร็ว ความแตกต่างดังกล่าวส่งผลโดยตรงต่อ “อายุคาดเฉลี่ยของการมีสุขภาวะ” (Healthy Life Expectancy: HALE) ซึ่งเป็นตัวชี้วัดที่สะท้อนคุณภาพชีวิตในช่วงวัยสูงอายุได้ดีกว่า “อายุคาดเฉลี่ย” (Life Expectancy)

โดยแรงงานที่ทำงานหนักมักมี HALE สั้นกว่าอย่างมีนัยสำคัญ การบังคับให้ทุกคนต้องขยายเวลาทำงาน ออกไปจนอายุ 63 หรือ 65 ปี เท่ากัน จึงไม่ต่างอะไรกับการลงโทษคนที่ร่างกายเสื่อมถอยไปก่อนแล้ว ให้ต้องทำงานในสภาพที่ไร้ซึ่งสุขภาวะที่ดี

การใช้แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ของนักวิชาการ (Technocrats) บางกลุ่ม เช่น “การรักษาเสถียรภาพทางการคลัง” เพื่อสนับสนุนและสร้างความชอบธรรม (Legitimacy) ให้กับนโยบายขยายอายุเกษียณ เป็นตัวอย่างที่นักสังคมวิทยา ปิแอร์ บูร์ดิเยอ (Pierre Bourdieu) อธิบายว่า เป็นการใช้ ภาษาที่เสมือนเป็นกลางและปราศจากอคติ แต่แท้จริงแล้วกลับช่วยให้มุมมองของนักวิชาการได้รับ การยอมรับว่าถูกต้องและน่าเชื่อถือในสังคม

ขณะเดียวกัน วลี “คนไทยมีอายุยืนขึ้น” แม้จะฟังดูเป็นข้อเท็จจริงเชิงบวก แต่กลับบดบังปัญหาความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้าง และทำให้ข้อเท็จจริงที่ว่าแรงงานจำนวนมากมีสภาพร่างกายไม่พร้อมทำงานต่อเมื่ออายุ 60 ปี กลายเป็นสิ่งที่ถูกมองข้าม

ถึงแม้ว่าตามทฤษฎี “ตลาดเสรี” (Free Market) ตลาดแรงงานควรจะสะท้อนความเสี่ยงและความยากลำบากของงานผ่านค่าตอบแทนที่สูงขึ้น แต่ในทางปฏิบัติ แรงงานจำนวนมาก โดยเฉพาะกลุ่มที่มีเศรษฐฐานะต่ำ มักไม่ได้รับค่าตอบแทนที่เป็นธรรม เนื่องจากขาดโอกาสในการเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพตั้งแต่วัยเด็ก ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญต่อเส้นทางอาชีพและรายได้ในอนาคต ส่งผลให้ต้องทำงานที่ใช้แรงงานหนักและมีความเสี่ยงสูง

การกำหนดอายุเกษียณแบบเดียวกันโดยไม่คำนึงถึงความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้าง จึงอาจส่งผลกระทบเชิงลบต่อกลุ่มเปราะบาง และยิ่งซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำในสังคม

 

 

OECD ยกผลศึกษาการขยายอายุเกษียณ ต่างประเทศ

รายงานการศึกษาขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD) จำแนกประเทศสมาชิกจำนวนทั้งสิ้น 38 ประเทศ ออกเป็น 4 กลุ่ม ตามแนวทางการกำหนดสิทธิประโยชน์พิเศษด้านบำนาญสำหรับผู้ที่ประกอบอาชีพเสี่ยงอันตราย หรือใช้แรงกายหนัก ภายใต้ระบบบำนาญภาคบังคับหรือกึ่งบังคับ ดังนี้

กลุ่มที่ 1 ประเทศที่ให้สิทธิพิเศษกับงานหลายประเภท โดยมีระบบรองรับชัดเจน มีทั้งหมด 15 ประเทศ ได้แก่ ออสเตรีย เบลเยียม ชิลี โคลอมเบีย เอสโตเนีย ฟินแลนด์ ฝรั่งเศส กรีซ อิตาลี นอร์เวย์ โปแลนด์ สโลวาเกีย สโลวีเนีย สเปน และตุรกี โดยแต่ละประเทศมีแนวปฏิบัติที่แตกต่างกัน

บางประเทศ เช่น เบลเยียม เอสโตเนีย นอร์เวย์ สโลวีเนีย สเปน และตุรกี อนุญาตให้แรงงานในหลายสาขาอาชีพมีสิทธิเกษียณอายุก่อนกำหนดโดยไม่จำเป็นต้องพิจารณาจากลักษณะเฉพาะของงาน

ขณะที่ อีกหลายประเทศ อาทิ ออสเตรีย โคลอมเบีย กรีซ อิตาลี และโปแลนด์ ใช้เกณฑ์พิจารณาจากลักษณะทางกายภาพของงาน เช่น การทำงานในอุณหภูมิสุดขั้ว ท่าทางที่ต้องใช้ระหว่างทำงาน ความกดอากาศ การทำงานใต้ดิน การทำงานกะกลางคืน หรืออัตราการใช้พลังงานของร่างกาย

ในกรณีของประเทศ ฝรั่งเศส มีการให้สิทธิเกษียณอายุก่อนกำหนดสำหรับเจ้าหน้าที่รัฐที่ปฏิบัติงานในสายอาชีพที่จัดว่า “เสี่ยงภัย” เช่น ตำรวจ นักผจญเพลิง เจ้าหน้าที่ซ่อมบำรุงท่อระบายน้ำใต้ดิน และผู้ดูแลผู้ป่วย

สำหรับลูกจ้างภาคเอกชนที่ทำงานในสภาพแวดล้อมที่เสี่ยงอันตรายตามเกณฑ์ที่กำหนด จะได้รับคะแนนสะสมในบัญชี Compte Professionnel de Prévention ซึ่งสามารถนำไปใช้ขอเกษียณอายุก่อนกำหนด ขอเข้ารับการพัฒนาทักษะใหม่เพื่อเปลี่ยนสายอาชีพไปทำงานที่ปลอดภัยกว่า หรือขอลด ชั่วโมงการทำงานโดยยังคงได้รับค่าจ้างเต็มเวลา

ทั้งนี้ บางประเทศใช้ระบบการพิจารณารายกรณี เช่น ซิลีมีคณะกรรมาธิการผู้เชี่ยวชาญ (Comisión Ergonómica Nacional) ทำหน้าที่พิจารณาคำร้องของ นายจ้างและลูกจ้างโดยอ้างอิงจากลักษณะของงาน และฟินแลนด์ให้ลูกจ้างยื่นคำร้องพร้อมคำรับรอง จากนายจ้าง และแนบหลักฐานทางการแพทย์ที่แสดงว่ามีความสามารถในการทำงานลดลง เพื่อประกอบ การพิจารณาขอรับสิทธิเกษียณอายุก่อนกำหนด

 

 

กลุ่มที่ 2 ประเทศที่ให้สิทธิเลือกเกษียณอายุก่อนกำหนด โดยจำกัดเฉพาะบางกลุ่มอาชีพที่มี ความเสี่ยงสูง เช่น คนงานเหมือง ลูกเรือประมง ผู้ควบคุมการจราจรทางอากาศ นักบิน หรือนักบัลเลต์ มี 8 ประเทศ ได้แก่ สาธารณรัฐเช็ก เยอรมนี ฮังการี ญี่ปุ่น เกาหลี ลัตเวีย นิวซีแลนด์ และโปรตุเกส

กลุ่มที่ 3 ประเทศที่ให้สิทธิเกษียณอายุก่อนกำหนด โดยจำกัดเฉพาะอาชีพด้านความมั่นคงและ ความปลอดภัยสาธารณะ เช่น ตำรวจ นักผจญเพลิง และทหาร ประกอบด้วย 4 ประเทศ ได้แก่ แคนาดา ไอร์แลนด์ อิสราเอล และสหรัฐอเมริกา

กลุ่มที่ 4 ประเทศที่ไม่มีการให้สิทธิเกษียณอายุก่อนกำหนด มีทั้งหมด 11 ประเทศ ได้แก่ ออสเตรเลีย คอสตาริกา เดนมาร์ก ไอซ์แลนด์ ลิทัวเนีย ลักเซมเบิร์ก เม็กซิโก เนเธอร์แลนด์ สวีเดน สวิตเซอร์แลนด์ และสหราชอาณาจักร

 

 

การทบทวนอายุเกษียณของไทยต้องรอบคอบ

กรณีเหล่านี้ชี้ให้เห็นว่า นโยบายเกษียณอายุที่ก้าวหน้าต้องยอมรับความจริงเชิงโครงสร้าง แทนที่จะยึดติดกับตัวเลขเพียงอย่างเดียว การทบทวนอายุเกษียณของไทย ซึ่งปัจจุบันข้าราชการเกษียณที่ 60 ปี และผู้ประกันตน ม.33 สามารถเริ่มรับบำนาญได้ที่อายุ 55 ปี จึงจำเป็นต้องดำเนินการอย่างรอบคอบ โดยมีหัวใจสำคัญ คือ ความเป็นธรรม

ทั้งนี้ สศช. มีข้อเสนอแนะ ดังนี้

1. ออกแบบอายุเกษียณที่ยืดหยุ่นตามลักษณะงาน เปิดโอกาสให้แรงงานที่ทำงานในสภาพแวดล้อมที่มีความเสี่ยงต่อสุขภาพสูง อาทิ อุณหภูมิสุดขั้ว การทำงานโดยใช้ท่าทางซ้ำ ๆ เป็นเวลานาน การทำงานใต้ดิน หรือการทำงานกะกลางคืน สามารถเลือกเกษียณอายุได้เร็วขึ้น โดยมีเงื่อนไขการคำนวณบำนาญที่เป็นธรรม และไม่เป็นการลงโทษผู้ที่ทำงานหนักมาทั้งชีวิต

2. ปรับปรุงโครงการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ โดยกำหนดอัตราเงินบำนาญขั้นต่ำที่เพียงพอต่อการดำรงชีพ สำหรับผู้สูงอายุที่ไม่มีรายได้หรือมีรายได้น้อย และไม่ได้อยู่ในระบบบำนาญใด ๆ ขณะที่ ผู้สูงอายุที่ได้รับบำนาญจากแหล่งอื่น เช่น กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ หรือกองทุนประกันสังคม ก็ควรได้รับเบี้ยยังชีพในอัตราที่ลดหลั่นลงตามระดับรายได้ ซึ่งจะช่วยให้ทรัพยากรของรัฐถูกจัดสรร ไปยังผู้ที่มีความเปราะบางมากที่สุดอย่างมีประสิทธิภาพ

รวมทั้งลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงความมั่นคงในวัยชรา ระหว่างแรงงานในระบบกับแรงงานนอกระบบที่มักขาดการคุ้มครองด้านรายได้หลังเกษียณ