คอลัมน์ อุทาหรณ์ จากคดีปกครอง โดย นายปกครอง
หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 3,573 หน้า 5 วันที่ 10 - 13 พฤษภาคม 2563
เป็นที่ทราบกันว่า...ข้อพิพาทที่เกิดจากสัญญาทางแพ่งจะอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรม ส่วนข้อพิพาทที่เกิดจากสัญญาทางปกครองจะอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง
ฉะนั้น เวลาที่เกิดข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญา จึงต้องพิจารณาและศึกษาก่อนว่าเป็นสัญญาประเภทใด เพื่อที่จะได้ใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลที่มีเขตอำนาจได้อย่างถูกต้องครับ
ดังคดีที่หยิบยกมาฝากท่านผู้ติดตามคอลัมน์ “อุทาหรณ์จากคดีปกครอง” ในวันนี้
ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาเช่าที่ดินของการรถไฟแห่งประเทศไทย เพื่อนำที่ดินไปใช้ประโยชน์ในเชิงพาณิชย์ โดยให้ผู้ประกอบการค้าร่วมกันจัดทำเป็นบูธเพื่อจำหน่ายสินค้า ต่อมา การรถไฟแห่งประเทศไทยเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติผิดเงื่อนไข ก่อสร้างห้องนํ้าไม่ตรงตามแบบแปลนที่ได้รับอนุญาต และแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีชำระค่าปรับ ผู้ฟ้องคดีจึงร้องขอความเป็นธรรมต่อกระทรวงคมนาคม จนมีการจัดประชุมเพื่อหาข้อยุติและแก้ไขปัญหา
โดยผู้อำนวยการฝ่ายบริหารทรัพย์สินการรถไฟแห่งประเทศไทยได้แจ้งต่อที่ประชุมว่า ยินยอมที่จะยกเลิกค่าปรับและจะต่อสัญญาเช่าให้ตามเงื่อนไขเดิม แต่มีเงื่อนไขว่าผู้ฟ้องคดีจะต้องแก้ไขแบบห้องนํ้าให้มีครบจำนวน 7 ห้อง ผู้ฟ้องคดีตกลงและปฏิบัติตามเงื่อนไขแล้ว แต่ก็ยังไม่มีการยกเว้นค่าปรับและต่อสัญญาเช่าให้เป็นปัจจุบัน จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ยกเว้นค่าปรับตามสัญญาเช่าที่ดิน รวมทั้งดำเนินการต่อสัญญาเช่าที่ดินให้เป็นปัจจุบัน
ประเด็นที่ต้องพิจารณาดังที่กล่าวข้างต้นคือ สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาประเภทใด และอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลใด?
ก่อนอื่น...เรามาดูลักษณะและนิยามของสัญญาทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 กันก่อนครับ
“สัญญาทางปกครอง” หมาย ความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
นอกจากนี้ ยังรวมถึงสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล
คดีดังกล่าว...ศาลปกครองชั้นต้นและศาลปกครองสูงสุดพิจารณาว่า สัญญาเช่าที่ดินพิพาท ไม่ปรากฏว่ามีข้อกำหนดให้ผู้เช่าจัดทำบริการสาธารณะตามภารกิจของการรถไฟแห่งประเทศ ไทย ซึ่งการให้ผู้ฟ้องคดีเช่าที่ดินเพื่อนำไปจัดให้ผู้ประกอบการค้าจัดทำบูธจำหน่ายสินค้านั้น ถือเป็นการดำเนินธุรกิจอื่นของการรถไฟแห่งประเทศไทย สัญญาเช่าที่ดินดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง ตามมาตรา 3 แห่งพ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 แต่เป็นสัญญาเช่าทั่วไปอันมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง
นอกจากนี้ การที่ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งว่าผู้ฟ้องคดีประสงค์จะฟ้องว่าการรถไฟฯ ละเลย หรือล่าช้าต่อหน้าที่โดยไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขที่ตกลงกันในการประชุม มิได้พิพาทเกี่ยวกับสัญญาเช่านั้น ศาลได้อธิบายว่า...สิทธิและหน้าที่ทั้งของผู้ฟ้องคดีในฐานะผู้เช่าที่ดิน และการรถไฟฯ ในฐานะผู้ให้เช่าที่ดิน ล้วน มีที่มาจากสัญญาเช่าที่ดิน หาได้เป็นสิทธิและหน้าที่ที่มีที่มาจากบทบัญญัติแห่งกฎหมายหรือกฎระเบียบของทางราชการ
ส่วนในการประชุมเพื่อหาข้อยุติและระงับข้อพิพาท หากมีหลักฐานเป็นหนังสืออย่างใดอย่างหนึ่งลงลาย มือชื่อฝ่ายที่ต้องรับผิด ก็เข้าลักษณะเป็นเพียงสัญญาประนีประนอมยอมความ ตามมาตรา 850 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งสิทธิและหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีกับการรถไฟฯ ตามที่ตกลงกันใหม่นี้ ยังคงมีที่มาจากสัญญาเช่าที่ดินเดิมประกอบสัญญาประนีประนอมยอมความดังกล่าวอยู่ดี หาได้มีที่มาจากบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่จะถือเป็นคดีพิพาทที่การรถไฟฯ ละ เลยหรือล่าช้าต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติแต่อย่างใด
คดีนี้...จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 672562)
สรุปได้ว่า...การที่เอกชนเข้าทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ได้หมายความว่าสัญญานั้นจะเป็นสัญญาทางปกครองเสมอไป หากแต่ต้อง พิจารณาว่าสัญญานั้นมีลักษณะของสัญญาทางปกครองหรือไม่ หากไม่ใช่ก็จะเป็นสัญญาทางแพ่ง เช่น สัญญาเช่าที่ดินเพื่อกิจการพาณิชย์ในคดีนี้ที่ไม่เกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายสมัครใจทำสัญญาบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค
(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355 และสืบค้นเรื่อง อื่นๆ ได้จาก www.admincourt.go.th เมนูวิชาการ เมนูย่อยอุทาหรณ์จากคดีปกครอง)