สถานะของหนังสือ แจ้งเตือนให้รื้อถอนอาคาร
คอลัมน์ อุทาหรณ์ จากคดีปกครอง โดย นายปกครอง
หน้า 7 หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 40 ฉบับที่ 3,546 วันที่ 6-8 กุมภาพันธ์ 2563
ในการ “ก่อสร้างอาคาร” รวมถึงการต่อเติม ปรับปรุง ดัดแปลงหรือแก้ไขอาคาร จะต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 และที่แก้ไขเพิ่มเติม รวมถึงกฎกระทรวง หรือข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามพระราชบัญญัตินี้ หรือกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง
โดยจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนและได้รับอนุญาตจากผู้มีอำนาจหน้าที่ตาม พระราชบัญญัตินี้ นั้นคือ เจ้าพนักงานท้องถิ่น ทั้งนี้เพื่อความปลอดภัยของผู้อยู่อาศัยรวมถึงผู้เกี่ยวข้อง ตลอดจนเพื่อประโยชน์ด้านการจราจร การสาธารณสุข สิ่งแวดล้อม หรือในเวลาเกิดอัคคีภัย เป็นต้น
สำหรับในเขตเทศบาล นายกเทศมนตรีถือเป็นผู้มีอำนาจออกใบอนุญาตให้ก่อสร้าง ดัดแปลง หรือเคลื่อนย้ายอาคาร หรือรับแจ้งการดำเนินการดังกล่าว รวมถึงกรณีที่มีการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคารโดยฝ่าฝืนกฎหมาย นายกเทศมนตรีก็มีอำนาจสั่งให้ระงับและแก้ไข หากเป็นกรณีที่แก้ไขไม่ได้ ก็มีอำนาจออกคำสั่งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคาร ผู้ควบคุมงาน หรือผู้ดำเนินการ รื้อถอนอาคารนั้นทั้งหมดหรือบางส่วนได้ภายในระยะเวลาที่กำหนดแต่ต้องไม่น้อยกว่า 30 วัน
มีประเด็นน่าสนใจว่า... หากเจ้าของอาคารซึ่งได้รับอนุญาตจากนายกเทศมนตรีให้ก่อสร้างอาคารแล้ว แต่ต่อมาเจ้าพนักงานท้องถิ่นพบว่ามีการสร้างอาคารโดยมิได้เว้นระยะห่างตามที่กฎหมายกำหนด นายกเทศมนตรีจึงมีคำสั่งให้รื้อถอนอาคารบางส่วน เจ้าของอาคารไม่เห็นด้วยจึงฟ้องเพิกถอนคำสั่งให้รื้อถอนดังกล่าวต่อศาลปกครอง แต่ในระหว่างการพิจารณาคดีของศาลปกครอง นายกเทศมนตรีก็ได้ส่งหนังสือแจ้งให้ดำเนินการตามคำสั่งดังกล่าวมาอีก !!
เช่นนี้… เจ้าของอาคารจะทำอย่างไร จะสามารถฟ้องเพิกถอนหนังสือแจ้งเตือนดังกล่าวต่อศาลปกครองได้อีกหรือไม่?
นายปกครองขอเล่าที่มาที่ไปของคดีว่า... เดิมทีผู้ฟ้องคดีได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารเพิ่มเติม คืออาคารโรงงานลำไยอบแห้ง แต่ต่อมานายกเทศมนตรีพบว่า ส่วนที่ก่อสร้างติดกับทางหลวงแผ่นดินไม่ได้เว้นระยะห่างจากแนวรั้วตามที่กฎหมายกำหนด คือต้องเว้นระยะห่างไม่น้อยกว่า 10 เมตร จึงออกคำสั่งลงวันที่ 26 พฤศจิกายน 2558 ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารส่วนที่ติดกับทางหลวงแผ่นดินออก ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วย
จึงมีหนังสืออุทธรณ์คำสั่งให้รื้อถอนอาคาร แต่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้ยกอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองชั้นต้น ขอให้เพิกถอนคำสั่งให้รื้อถอนอาคารและคำวินิจฉัยอุทธรณ์ดังกล่าว
ระหว่างที่คดีดังกล่าวอยู่ในการพิจารณาของศาลปกครอง ต่อมานายกเทศมนตรีได้มีหนังสือลงวันที่ 5 มิถุนายน 2560 แจ้งให้เจ้าของอาคารคือผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารตามคำสั่งลงวันที่ 26 พฤศจิกายน 2558 ภายใน 45 วัน นับแต่วันที่ได้รับทราบหนังสือดังกล่าว หากไม่ปฏิบัติตามจะดำเนินการตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องอย่างเคร่งครัดต่อไป ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอนหนังสือแจ้งให้รื้อถอนอาคาร ฉบับลงวันที่ 5 มิถุนายน 2560 ดังกล่าว เป็นคดีพิพาทนี้
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า หนังสือแจ้งเตือนฉบับลงวันที่ 5 มิถุนายน 2560 ที่แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารตามคำสั่งให้รื้อถอน ฉบับลงวันที่ 26 พฤศจิกายน 2558 นั้น เป็นเพียงหนังสือแจ้งเตือนว่าผู้ฟ้องคดีกระทำการฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่งกฎหมาย และเตือนให้ผู้ฟ้องคดีดำเนินการรื้อถอนอาคารตามคำสั่งลงวันที่ 26 พฤศจิกายน 2558 ภายในเวลาที่กำหนดไว้เท่านั้น
หนังสือแจ้งเตือนดังกล่าวมิได้มีสถานะเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และการแจ้งเตือนเป็นการดำเนินการไปตามอำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรี (ผู้ถูกฟ้องคดี) ผู้ฟ้องคดีจึงไม่ใช่ผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายจากหนังสือแจ้งเตือนที่จะมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง ตามมาตรา 42 วรรคหนึ่ง แห่งพ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 88/ 2562)
โดยสรุปก็คือ หนังสือแจ้งเตือนในกรณีดังกล่าว เป็นเพียงการแจ้งให้เจ้าของอาคารดำเนินการรื้อถอนอาคารตามคำสั่งให้รื้อถอนอาคารของเจ้าพนักงานท้องถิ่นฉบับแรก ซึ่งคำสั่งให้รื้อถอนฉบับแรกมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครองที่มีผลบังคับให้เจ้าของอาคารต้องปฏิบัติตาม ซึ่งเจ้าของอาคารได้ฟ้องคดีต่อศาลเพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งให้รื้อถอนอาคารดังกล่าวไปแล้ว
ส่วนหนังสือแจ้งเตือนที่พิพาทในคดีนี้ เป็นเพียงการดำเนินการแจ้งเตือนตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานท้องถิ่น โดยไม่มีผลเป็นการบังคับแต่อย่างใด จึงไม่กระทบสิทธิของเจ้าของอาคาร กรณีนี้จึงไม่อาจนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนหนังสือแจ้งเตือนดังกล่าวได้นั่นเองครับ...
(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355)