ถอดรหัส“แรงงานสูงวัย”กับความท้าทาย GDP โลก

ทุ่มงบสาธารณสุขอย่างเดียวไม่ช่วยดันเศรษฐกิจ หากไร้การปฏิรูปทักษะ-ตลาดแรงงาน

ข้อมูลจากสำนักประชากร กรมกิจการเศรษฐกิจและสังคมแห่งสหประชาชาติ ระบุไว้อย่างชัดเจนว่า สัดส่วนประชากรโลกที่มีอายุ 65 ปีขึ้นไป ซึ่งเคยมีเพียงราวร้อยละ 9 ในช่วงต้นทศวรรษ 2020 กำลังจะขยับพุ่งสูงขึ้นเป็น ร้อยละ 16 ภายในปี ค.ศ. 2050 หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ภายในอีกไม่กี่ทศวรรษข้างหน้า เกือบ 1 ใน 5 ของประชากรโลกจะเป็นผู้สูงอายุความเปลี่ยนแปลงฐานรากนี้สะท้อนลงสู่ "โครงสร้างตลาดแรงงาน" โดยตรง

ข้อมูลจากองค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) ใน 189 ประเทศทั่วโลก ยืนยันว่าสัดส่วนของแรงงานวัยเก๋า ทั้งช่วงอายุ 55–64 ปี และกลุ่มอายุ 65 ปีขึ้นไป ปรับตัวเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องทุกภูมิภาค

 

สูตรสำเร็จทางการเมืองและเศรษฐศาสตร์ที่หลายประเทศรวมถึงประเทศไทยมักหยิบยกมาอ้าง คือ "การส่งเสริมให้ผู้สูงอายุทำงานต่อไป" (Older-Worker Participation) เพื่อหวังจะบรรเทาปัญหาการขาดแคลนแรงงานวัยหนุ่มสาว และลดภาระการพึ่งพิงทางเศรษฐกิจ (Dependency Burden) ควบคู่ไปกับการอัดฉีดงบประมาณด้านสาธารณสุขของรัฐบาล (Government Health Expenditure) เพื่อหวังให้แรงงานเหล่านี้มีสุขภาพดีและช่วยขับเคลื่อนการเติบโตทางเศรษฐกิจ (GDP)

แต่คำถามสำคัญคือ นโยบายดังกล่าวส่งผลบวกต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจจริงหรือ? หรือเป็นเพียงความหวังที่ไร้หลักฐานรองรับ? ซึ่งเป็นที่มาของงานวิจัยชิ้นนี้ ซึ่งได้ตั้งคำถามวิจัยหลัก 3 ประการ เพื่อพิสูจน์ข้อเท็จจริงเชิงประจักษ์:

1.การเข้าร่วมในตลาดแรงงานของผู้สูงวัยส่งผลต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างไร เมื่อพิจารณาแยกตามช่วงอายุและระดับความรุนแรงของภาวะสังคมสูงวัย?

2.รายจ่ายด้านสาธารณสุขของรัฐบาลทำหน้าที่เป็น "ตัวแปรกำกับ" (Moderating Variable) ในการช่วยบรรเทาผลกระทบเชิงลบต่อระบบเศรษฐกิจได้มากน้อยเพียงใด?

3.ผลกระทบทางเศรษฐกิจเหล่านั้นส่งผ่านกลไกเบื้องหลังตัวใด ระหว่าง "ผลิตภาพ" (Productivity Mechanism) หรือ "อุปทานแรงงาน" (Labor Supply Mechanism)?

เพื่อตอบคำถามเหล่านี้ให้ได้อย่างแม่นยำ ผู้วิจัยได้ทำการศึกษาข้อมูลพาเนลครอบคลุม 151 ประเทศทั่วโลกทั้งประเทศพัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนา ตลอดช่วงเวลา 23 ปี (ค.ศ. 2001–2023) และได้พบข้อค้นพบที่พลิกความคาดหมาย ที่อาจส่งสัญญาณเตือนไปยังผู้กำหนดนโยบายเศรษฐกิจทั่วโลก รวมถึงประเทศไทยได้

ความย้อนแย้งเชิงประจักษ์: 55–64 ปี VS 65 ปีขึ้นไป

ข้อค้นพบประการแรกที่ทำลายความเชื่อดั้งเดิม คือ "เราไม่สามารถมองแรงงานสูงวัยเป็นกลุ่มก้อนเดียวกันได้" (Heterogeneity of Older Workers)

งานวิจัยได้ทำการแยกวิเคราะห์แรงงานสูงวัยออกเป็น 2 ช่วงอายุอย่างชัดเจน ได้แก่ กลุ่มอายุ 55–64 ปี และ กลุ่มอายุ 65 ปีขึ้นไป ผลปรากฏว่า ผลกระทบต่ออัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของแรงงานทั้งสองกลุ่มนี้ ตรงกันข้ามกันอย่างสิ้นเชิง!

1. กลุ่มอายุ 55–64 ปี: ดาบสองคมที่ฉุดรั้ง GDP

ผลการคำนวณชี้ว่า การมีสัดส่วนแรงงานอายุ 55–64 ปีเพิ่มขึ้นในตลาดแรงงาน มีความสัมพันธ์เชิงลบกับการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มประเทศที่เป็น "สังคมสูงวัยระดับรุนแรง" (Highly Aged Countries)

เมื่อทำการวิเคราะห์แบบแยกส่วน (Decomposition Analysis) โดยแยกส่วนสมการการเติบโตทางเศรษฐกิจออกเป็น 3 ส่วนหลัก ได้แก่ ผลิตภาพ (Productivity), อัตราขยายตัวของชั่วโมงทำงานต่อคน หรือ Intensive Margin และอัตราขยายตัวของการจ้างงาน หรือ Extensive Margin พบกลไกขับเคลื่อนสำคัญ 2 ประการ:

1.ผลิตภาพเฉลี่ยต่อหัวลดลง (Lower Productivity Growth): ร่างกายและสมองเริ่มสูญเสียศักยภาพตามธรรมชาติ (Intrinsic Capacity Losses) ประกอบกับการปรับตัวต่อเทคโนโลยีดิจิทัลช้ากว่าแรงงานรุ่นใหม่

2.ชั่วโมงทำงานชะลอตัว (Slower Growth in Hours Worked): แรงงานเริ่มมีข้อจำกัดด้านสุขภาพหรือเปลี่ยนไปทำงานพาร์ตไทม์ และอาจจะเกิด "ผลกระทบภายนอกเชิงลบ" (Negative Externalities) เช่น การที่แรงงานวัย 55–64 ปี ครองตำแหน่งระดับสูงจนชะลอการเติบโตของแรงงานรุ่นใหม่ที่มีผลิตภาพสูงกว่า รวมถึงภาระการจัดสรรเวลาข้ามรุ่น (Intergenerational Time Trade-offs) ที่ต้องแบ่งเวลาไปดูแลทั้งพ่อแม่ชราและหลานในเวลาเดียวกัน

2. กลุ่มอายุ 65 ปีขึ้นไป: ปรากฏการณ์ "Positive Selection"

ในทางกลับกัน สัดส่วนแรงงานอายุ 65 ปีขึ้นไปที่เพิ่มขึ้น กลับมีความสัมพันธ์เชิงบวกกับการเติบโตของ GDP อย่างเด่นชัด โดยเครื่องยนต์หลักมาจากการเติบโตของ "ผลิตภาพ" (Productivity Growth)

ทำไมคนที่อายุเกิน 65 ปีถึงสร้างผลิตภาพได้ดีกว่าคนวัย 55–64 ปี?

หากจะอธิบายทางเศรษฐศาสตร์ อาจจะเป็นไปได้ว่า เกิดจากปรากฏการณ์ "Positive Selection" (การคัดสรรเชิงบวก) กล่าวคือ แรงงานที่ยังคงทำงานอยู่วัยหลังเกษียณ (65+) ส่วนใหญ่ไม่ใช่กลุ่มแรงงานบังคับ แต่เป็นกลุ่มที่มี สุขภาพแข็งแรงเกินค่าเฉลี่ย มีทุนมนุษย์ (Human Capital) สูง มีประสบการณ์สั่งสมยาวนาน และมีความสุขกับการทำงาน คนกลุ่มนี้จึงเป็น "ตัวท็อป" ของรุ่นที่ได้รับการคัดสรรตามธรรมชาติ ผลงานที่ผลิตออกมาจึงมีมูลค่าเพิ่มสูงและกลายเป็นพลังขับเคลื่อน GDP ได้

ฉากทัศน์ทางการคลัง: งบสาธารณสุข ไม่ใช่ "ยาสารพัดโรค"

ข้อค้นพบที่สำคัญที่สุดสำหรับกระทรวงการคลังและผู้กำหนดนโยบายงบประมาณทั่วโลก อยู่ที่การทดสอบบทบาทของ "รายจ่ายด้านสาธารณสุขของรัฐบาล" (Government Health Expenditure) ในฐานะตัวแปรกำกับ (Moderating Variable)
หลายฝ่ายมักตั้งสมมติฐานว่า หากแรงงานวัย 55–64 ปีมีผลิตภาพลดลง รัฐบาลก็แค่อัดฉีดงบประมาณรักษาพยาบาลและดูแลสุขภาพให้มากขึ้น ผลกระทบเชิงลบก็น่าจะพลิกกลับมาเป็นบวกได้

งานวิจัยชิ้นนี้คำนวณ ผลกระทบหน่วยสุดท้าย (Marginal Effect) และพบว่า รายจ่ายด้านสุขภาพของรัฐบาลจะสามารถพลิกผลกระทบเชิงลบของแรงงานกลุ่ม 55–64 ปี ให้กลับมาเป็น "บวก" ต่อ GDP ได้ รัฐบาลจะต้องจัดสรรงบสาธารณสุขสูงเกินกว่า ร้อยละ 11 ของ GDP!

ความจริงเชิงตัวเลขที่ไม่สามารถทำได้จริง (Fiscal Impracticality)

ตัวเลขงบสาธารณสุขสูงถึง 11% ของ GDP นั้น มหาศาลเพียงใด?

•ค่าเฉลี่ยทั่วโลก: รายจ่ายสาธารณสุขภาครัฐบาลทั่วโลก (General Government Health Expenditure) อยู่ที่เพียง 3% – 4% ของ GDP เท่านั้น

•ประเทศร่ำรวย (OECD): จ่ายงบสาธารณสุขภาครัฐเฉลี่ยอยู่ที่ 6% – 9% ของ GDP

•ประเทศกำลังพัฒนา: จ่ายงบสาธารณสุขภาครัฐเฉลี่ยเพียง 1% – 3% ของ GDP

การที่รัฐบาลใดรัฐบาลหนึ่งจะเบียดบังงบประมาณเพื่อดันรายจ่ายสาธารณสุขให้ถึง 11% ของ GDP ถือเป็นเรื่อง "ที่เป็นไปไม่ได้ในทางปฏิบัติด้านการคลัง" เพราะจะสร้างภาระหนี้สาธารณะขั้นรุนแรง และทำลายความยั่งยืนทางการคลังของประเทศ

ข้อสรุปเชิงนโยบายจึงชัดเจนว่า การหวังพึ่งพาเพียงแค่การขยายงบประมาณสาธารณสุข เพื่อมาแก้ปัญหาผลิตภาพที่ตกต่ำของแรงงานวัย 55–64 ปี เป็นการเดินหลงทางที่ไม่คุ้มค่าในทางเศรษฐศาสตร์!

ขณะเดียวกัน ในกลุ่มแรงงานอายุ 65 ปีขึ้นไป การเพิ่มงบสาธารณสุขของรัฐก็ไม่ได้ช่วยยกระดับผลิตภาพเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ เนื่องจากกลุ่มนี้ผ่านกระบวนการ Positive Selection ดูแลตัวเองได้ดีเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว

ส่องบริบทประเทศไทย: ความจริงเชิงโครงสร้างและนโยบายที่ยังหลงทาง

เมื่อนำผลที่ได้จากงานวิจัยที่ใช้ข้อมูลทั่วโลกมาฉายภาพทาบทับกับ "ประเทศไทย" ซึ่งปัจจุบันได้ก้าวเข้าสู่การเป็น "สังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์" (Aged Society) และกำลังมุ่งหน้าสู่ "สังคมสูงวัยระดับสุดยอด" (Super-Aged Society) จะพบว่า นโยบายของไทยในปัจจุบันยังอยู่ในภาวะ "ขยับช้า และไร้กรอบบูรณาการ" ที่ชัดเจน

หากสำรวจสถานะนโยบายจริงของประเทศไทย จะพบข้อจำกัดและช่องว่างเชิงนโยบาย (Policy Gap) ใน 3 มิติหลัก:

1. นโยบายการขยายอายุเกษียณและบำนาญ: ยังไร้กลไกยืดหยุ่นเชิงเศรษฐมิติ

•ข้าราชการ: ปัจจุบันเริ่มขยายอายุเกษียณเฉพาะกลุ่มทักษะวิชาชีพเฉพาะ เช่น แพทย์ ผู้พิพากษา อัยการ หรืออาจารย์มหาวิทยาลัย ไปจนถึง 65 ปี แต่ข้าราชการพลเรือนสามัญส่วนใหญ่ยังขีดเส้นเกษียณตายตัวที่ 60 ปี และ ยังไม่มีกลไก "Pension Deferral Credits" หรือการปรับเพิ่มเงินบำนาญเป็นเปอร์เซ็นต์ต่อปีสำหรับผู้ที่สมัครใจทำงานต่อ

•แรงงานเอกชน (ประกันสังคม): แม้สำนักงานประกันสังคมจะเริ่มศึกษานโยบายปรับเพิ่มเกณฑ์อายุผู้มีสิทธิรับบำนาญชราภาพจาก 55 ปี เป็น 60 ปี เพื่อยืดความยั่งยืนของกองทุน แต่ยังเผชิญแรงต้านทางสังคมสูง และยังไร้ระบบเกษียณยืดหยุ่นที่คำนวณตามหลักคณิตศาสตร์ประกันภัย (Actuarial Neutrality)

2. นโยบายงบประมาณสาธารณสุขและเบี้ยยังชีพ: ยังคงหว่านงบประชานิยม

•เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ: ยังคงใช้ระบบจ่ายแบบขั้นบันได (600–1,000 บาท/เดือน) และเกิดข้อถกเถียงทางการเมืองที่ไม่รู้จบระหว่างระบบถ้วนหน้า กับการลงทะเบียนตามรายได้ (Means-Tested) โดยยังไม่สามารถผ่าตัดงบประมาณไปสู่กลุ่มที่มีความจำเป็นอย่างแท้จริง

•งบเหมาจ่ายรายหัว: ระบบบัตรทองยังเน้นการจัดสรรงบแบบเหมาจ่ายรายหัวประชากรเป็นหลัก แม้จะเริ่มมีงบดูแลผู้ป่วย NCDs และผู้ติดบ้านติดเตียงบ้าง แต่ยังไม่ได้ปรับสูตรถ่วงน้ำหนักงบประมาณตามความเสี่ยงสุขภาพรายพื้นที่อย่างเข้มข้น

3.การส่งเสริม active aging และ Silver Economy: ยังมีขนาดเล็กเกินไป

•แม้สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) จะผลักดันยุทธศาสตร์ Silver Economy และมีมาตรการลดหย่อนภาษี 2 เท่าแก่นายจ้างที่จ้างงานผู้สูงอายุ แต่โครงการ Re-skill/Up-skill แรงงานวัยเก๋า 55–64 ปี ยังคงมีขนาดเล็กและไม่ครอบคลุมแรงงานส่วนใหญ่ของประเทศ

บทสรุปและทางออกเชิงยุทธศาสตร์: กรอบนโยบาย 4 พิลลาร์

ผลงานวิจัยเชิงประจักษ์ชิ้นนี้ ไม่ได้เสนอให้รัฐบาลเลิกจ้างผู้สูงอายุ หรือหยุดการส่งเสริมสุขภาพ แต่กำลังเตือนผู้กำหนดนโยบายว่า "สังคมสูงวัยเป็นเรื่องซับซ้อน มิติเชิงอายุที่ต่างกันเพียงสิบปีสร้างผลกระทบต่อเศรษฐกิจต่างกันมหาศาล"

การจะทำให้แรงงานสูงวัยกลายเป็น "พลัง" ไม่ใช่ "ภาระ" ทางเศรษฐกิจ ประเทศไทยจำเป็นต้องก้าวข้ามการมองนโยบายแบบแยกส่วน และหันมาผ่าตัดโครงสร้างผ่าน "กรอบนโยบายแบบบูรณาการ 4 พิลลาร์" อย่างเร่งด่วน:

1. ปฏิรูประบบสุขภาพเน้นการป้องกัน (Preventive Health & Literacy)

ย้ายจุดเน้นจากการตั้งรับงบรักษาพยาบาลตอนป่วย มาเป็นการลงทุนใน "การดูแลเชิงป้องกัน" (Preventive Care) และส่งเสริมความรอบรู้ด้านสุขภาพ (Health Literacy) ตั้งแต่วัยก่อนสูงอายุ เพื่อชะลอการสูญเสียศักยภาพตามธรรมชาติก่อนถึงอายุ 55 ปี

2. นโยบายการจ้างงานที่เป็นมิตรกับทุกช่วงวัย (Age-Inclusive Employment)

เปิดทางให้กลุ่มอายุ 65 ปีขึ้นไปที่มีศักยภาพสูงได้ทำงานต่ออย่างทรงคุณค่า ผ่านการสร้างกฎหมายต้านการเลือกปฏิบัติทางอายุ (Anti-Age Discrimination Laws) การจัดรูปแบบงานยืดหยุ่น การให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีแก่นายจ้าง และการสร้างระบบสะสมเครดิตชะลอการรับบำนาญ (Pension Deferral Credits)

3. การเรียนรู้ตลอดชีวิตและการยกระดับสมรรถนะ (Lifelong Learning & Upskilling)

นี่คือหัวใจในการแก้ปัญหาผลิตภาพตกต่ำของกลุ่มอายุ 55–64 ปี รัฐบาลและเอกชนต้องร่วมมือกันจัดโปรแกรม Re-skill และ Up-skill ด้านเทคโนโลยีดิจิทัลและนวัตกรรมอย่างจริงจัง เพื่อรักษาผลิตภาพและความสามารถในการแข่งขันของแรงงานกลุ่มนี้ไม่ให้ถูกทิ้งไว้ข้างหลัง

4. การบริหารการคลังและบำนาญอย่างยั่งยืน: ผ่าตัด 3 มาตรการงบประมาณ

•เลิกสวัสดิการหว่านค่ายกเว้น: ใช้ระบบ Means-Testing ตรวจสอบคุณสมบัติเพื่อมุ่งเน้นอุดหนุนงบประมาณไปที่ผู้สูงอายุรายได้น้อยและภาวะพึ่งพิง พร้อมปรับสูตรเงินเหมาจ่ายรายหัวตามปัจจัยความเสี่ยงสุขภาพรายพื้นที่ (Risk-Adjusted Capitation)

•สร้างระบบบำนาญยืดหยุ่นตามหลักคณิตศาสตร์ประกันภัย: กำหนดค่าปรับกรณีเกษียณก่อนกำหนด (Early Retirement Penalty) ควบคู่ไปกับการให้เครดิตชะลอบำนาญ (Pension Deferral Credits) เพิ่มเงินบำนาญ 6–8% ต่อปีแก่ผู้ที่ทำงานต่อ และเชื่อมโยงอายุเกษียณรับบำนาญเข้ากับอายุขัยประชากร (Automatic Adjustment Mechanism)

•ตั้งกองทุนร่วมจ่ายการดูแลระยะยาว (Long-Term Care Financing): แปลงระบบบำนาญภาครัฐเป็นระบบบัญชีออมเงินสมมุติ (Notional Defined Contribution) และตั้งกองทุนประกันการดูแลระยะยาวแบบร่วมจ่าย 

ถึงเวลาแล้วที่รัฐบาลไทยจะต้องเลิกใช้ "ยาสารพัดโรค" หรือนโยบายประชานิยมแจกเงินในการแก้ปัญหาสังคมสูงวัย แต่ต้องหันมาผ่าตัดโครงสร้างทางการคลัง ตลาดแรงงาน และการเรียนรู้ตลอดชีวิตควบคู่ไปกับระบบสุขภาพ เพื่อเปลี่ยนโครงสร้างประชากรที่สูงวัยให้กลายเป็นเครื่องยนต์ใหม่ในการขับเคลื่อน GDP อย่างยั่งยืน 

คอลัมน์เศรษฐเสวนา จุฬาฯ ทัศนะ โดย...รศ.ดร.มนชยา อุรุยศ คณะเศรษฐศาตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย หนังสือพิมพ์เศรษฐกิจ ฉบับ 4242