ยกระดับคน ยกระดับชาติ: ถอดรหัสแรงงานใน(ร่าง) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 14

หากจะมีช่วงเวลาใดที่ประเทศไทยต้องตัดสินใจเลือกทิศทางอนาคตของตนเอง ช่วงเวลานั้นก็คือวันนี้ ประเทศไทยไม่ได้กำลังเผชิญเพียงการชะลอตัวของเศรษฐกิจตามวัฏจักร หากแต่กำลังเผชิญ “กับดักเชิงโครงสร้าง” ที่สั่งสมมาเป็นเวลานาน ทั้งการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ชะลอลง ผลิตภาพแรงงานที่แทบไม่ขยับ การเข้าสู่สังคมสูงวัยระดับสุดยอด และการหดตัวของประชากรวัยแรงงาน  

ปัจจัยเหล่านี้กำลังซ้อนทับกัน จนกลายเป็นความท้าทายครั้งใหญ่ที่สุดของประเทศในรอบหลายทศวรรษ ขณะเดียวกัน เศรษฐกิจไทยยังคงพึ่งพาแรงงานทักษะต่ำและอุตสาหกรรมมูลค่าเพิ่มต่ำเป็นฐานสำคัญ โดยที่การลงทุนด้านนวัตกรรม เทคโนโลยี และ การพัฒนาทุนมนุษย์ยังไม่ก้าวทันการเปลี่ยนแปลงของโลก หากการปฏิรูปยังดำเนินไปอย่างล่าช้า ประเทศไทยอาจต้องเผชิญภาวะการเติบโตต่ำเป็นเวลายาวนาน และสูญเสียขีดความสามารถในการแข่งขันในที่สุด

ท่ามกลางความท้าทายดังกล่าว สำนักงานสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หรือ “สภาพัฒน์” นับเป็นหน่วยงานหลักที่มีบทบาทสำคัญในการกำหนดยุทธศาสตร์และวางแผนการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ผู้เขียนมีโอกาสเข้าร่วมรับฟังและแลกเปลี่ยนข้อคิดเห็นประกอบการจัดทำ (ร่าง) กรอบแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 14 (พ.ศ. 2571–2575) ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงการปรับเปลี่ยนแนวคิดในการวางแผนพัฒนาประเทศอย่างน่าสนใจ 

จากเดิมที่มุ่งกำหนดกรอบนโยบายและเป้าหมายในภาพกว้าง สู่การเป็นแผนขับเคลื่อนที่มุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์และการปฏิบัติจริง (Action-Oriented Plan) ที่มุ่งแก้ไขข้อจำกัดเชิงโครงสร้างของประเทศ ภายใต้แนวคิด “ซ่อมและเสริมรากฐาน เพื่อการสร้างอนาคต” โดยให้ความสำคัญกับการยกระดับผลิตภาพและขีดความสามารถในการแข่งขัน ผ่านกลยุทธ์การขับเคลื่อน 5 ด้าน หรือ T-R-U-S-T ได้แก่ Transform (ปรับโฉม) Reform (ปฏิรูป) Upgrade (ยกระดับ) Sustain (สร้างความยั่งยืน) และ Transfer (การถ่ายทอดเทคโนโลยี)

เสาหลักที่ 1: การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ (Transform the Economy) มุ่งยกระดับโครงสร้างการผลิตของประเทศจากเศรษฐกิจที่พึ่งพาแรงงานต้นทุนต่ำ ไปสู่เศรษฐกิจมูลค่าสูงที่ขับเคลื่อนด้วยเทคโนโลยี นวัตกรรม และเศรษฐกิจสีเขียว ควบคู่กับการพัฒนาระบบนิเวศด้านทักษะแรงงาน ผ่านการเชื่อมโยงฐานข้อมูลตลาดแรงงานและการใช้มาตรการจูงใจ เพื่อให้ภาคธุรกิจและแรงงานสามารถปรับหรือยกระดับทักษะ (Upskill/Reskill) ได้อย่างต่อเนื่องและสอดคล้องกับความต้องการของอุตสาหกรรมแห่งอนาคต

เสาหลักที่ 2: การปฏิรูปภาครัฐ (Reform the Public Sector) มุ่งยกระดับการบริหารราชการสู่การเป็นรัฐบาลดิจิทัลที่โปร่งใส มีประสิทธิภาพ และคล่องตัวมากขึ้น ผ่านการลดกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินธุรกิจ การยกระดับบริการภาครัฐ และการปรับบทบาทของภาครัฐจาก “ผู้กำกับควบคุม” ไปสู่ “ผู้สนับสนุนและอำนวยความสะดวก” เพื่อสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการลงทุนและการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

เสาหลักที่ 3: การยกระดับทุนมนุษย์ (Upgrade Human Capital) ถือเป็นหัวใจสำคัญของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 14 โดยมุ่งปฏิรูปการศึกษาและระบบการเรียนรู้ตลอดชีวิตให้สอดคล้องกับโลกแห่งอนาคต ผ่านการพัฒนาทักษะดิจิทัล ทักษะสีเขียว และระบบใบรับรองทักษะเฉพาะด้าน (Micro-credentials) ที่ภาคอุตสาหกรรมให้การยอมรับ 

ขณะเดียวกัน แผนยังเสนอการเปลี่ยนผ่านจากระบบสวัสดิการเชิงรับไปสู่ ระบบสวัสดิการเพื่อเพิ่มผลิตภาพ (Productive Welfare) โดยกำหนดสิทธิประโยชน์แบบมีเงื่อนไข (Conditionality) ให้ผู้รับความช่วยเหลือ หรือผู้ว่างงานเข้ารับการพัฒนาทักษะเพื่อเตรียมความพร้อมกลับเข้าสู่ตลาดแรงงาน 

นอกจากนี้ ยังให้ความสำคัญกับการยกระดับผลิตภาพของแรงงานสูงวัย (Silver Productivity) เพื่อรักษาศักยภาพของกำลังแรงงาน ท่ามกลางการเข้าสู่สังคมสูงวัยขั้นสุดยอด ซึ่งผู้เขียนจะขยายความในประเด็นนี้ในช่วงถัดไป

เสาหลักที่ 4: การบริหารจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืน (Sustain Resources and Environment) มุ่งขับเคลื่อนประเทศไทยสู่เป้าหมายความเป็นกลางทางคาร์บอน (Carbon Neutrality) และการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net Zero) ผ่านการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและทรัพยากรน้ำอย่างเป็นระบบ พร้อมทั้งเสริมสร้างศักยภาพของภาคส่วนต่าง ๆ ในการรับมือกับความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

เสาหลักที่ 5: การถ่ายทอดและลงทุนด้านวิจัย เทคโนโลยี และนวัตกรรม (Transfer and Invest in Research, Technology, and Innovation: RTI) มุ่งเพิ่มการลงทุนด้านการวิจัยและพัฒนาของประเทศ ส่งเสริมการถ่ายทอดเทคโนโลยีจากต่างประเทศสู่ผู้ประกอบการไทย และผลักดันให้ผลงานวิจัยสามารถต่อยอดสู่การใช้ประโยชน์เชิงพาณิชย์ และการพัฒนาสังคมได้อย่างเป็นรูปธรรม

เมื่อพิจารณาเสาหลักที่ 3 ของ (ร่าง) แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 14 อย่างละเอียด จะเห็นได้ว่า แผนฉบับนี้พยายามก้าวข้ามกรอบการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์แบบเดิม ที่มักแยกส่วนระหว่างการศึกษา สวัสดิการ และตลาดแรงงานออกจากกัน แต่หันมาเชื่อมโยงทั้งสามมิติให้ทำงานสอดประสานกันผ่านชุดนโยบายที่มีความเป็นระบบมากขึ้น  

อย่างไรก็ตาม แม้ทิศทางของแผนจะนับเป็นพัฒนาการที่สำคัญ แต่ก็ยังมีประเด็นเชิงโครงสร้างและพฤติกรรมอีกหลายด้านที่จำเป็นต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ เพื่อให้การขับเคลื่อนนโยบายสามารถนำไปสู่ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริงได้ ในมุมมองของผู้เขียน หนึ่งในข้อเสนอที่โดดเด่นที่สุดของแผนฉบับนี้คือ การเปลี่ยนผ่านระบบสวัสดิการจากการสงเคราะห์เชิงรับ (Passive Welfare) ไปสู่ระบบสวัสดิการเพื่อเพิ่มผลิตภาพ (Productive Welfare) ซึ่งเปลี่ยนบทบาทของสวัสดิการจากการบรรเทาความเดือดร้อนระยะสั้น มาเป็นการลงทุนในทุนมนุษย์ เพื่อเพิ่มศักยภาพในการหารายได้ในระยะยาว 

โดยกำหนดเงื่อนไขให้ผู้ได้รับความช่วยเหลือจากภาครัฐ เช่น ผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ หรือ ผู้รับสิทธิประโยชน์กรณีว่างงาน ต้องเข้ารับการพัฒนาทักษะฝีมือ หรือ การเตรียมความพร้อมเข้าสู่ตลาดแรงงาน เพื่อให้สามารถประกอบอาชีพและพึ่งพาตนเองได้ในอนาคต แทนที่จะเป็นเพียงผู้รับสวัสดิการอย่างต่อเนื่อง 

ในทางเศรษฐศาสตร์แรงงาน การว่างงานไม่ได้เกิดขึ้นเพียงเพราะจำนวนตำแหน่งงานไม่เพียงพอ หากยังเป็นผลจากความไม่สมบูรณ์ของตลาดแรงงาน (Labor Market Imperfections) อีกด้วย ไม่ว่าจะเป็นการขาดข้อมูลระหว่างนายจ้าง และแรงงาน (Information Asymmetry) ความไม่สอดคล้องระหว่างทักษะของแรงงานกับความต้องการของตลาด (Skill Mismatch)

หรือแม้แต่อำนาจการต่อรองที่ไม่เท่าเทียมกัน ระหว่างแรงงานกลุ่มต่าง ๆ ซึ่งอาจทำให้ผู้ที่มีงานทำอยู่แล้วได้รับการคุ้มครองมากกว่าแรงงานที่กำลังพยายามเข้าสู่ตลาด ส่งผลให้การว่างงานและการใช้ศักยภาพแรงงานต่ำกว่าที่ควรจะเป็นยังคงดำรงอยู่ 

ด้วยเหตุนี้ หลายประเทศจึงหันมาใช้นโยบายตลาดแรงงานเชิงรุก (Active Labor Market Policies: ALMPs) เพื่อพัฒนาทักษะแรงงาน ควบคู่ไปกับการเพิ่มโอกาสในการจ้างงาน และลดอุปสรรคเชิงโครงสร้างในตลาดแรงงาน ภายใต้แนวคิดดังกล่าว งบประมาณที่ใช้ไม่ได้ถูกมองว่า เป็นเพียงค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการ หากแต่เป็นการลงทุนในทุนมนุษย์ (Human Capital Investment) ที่ช่วยให้แรงงานสามารถกลับเข้าสู่ตลาดแรงงาน มีรายได้ที่มั่นคง และพึ่งพาตนเองได้ในระยะยาว

อย่างไรก็ตาม ความท้าทายของประเทศไทย มีความซับซ้อนกว่าหลายประเทศ เนื่องจากแรงงานนอกระบบยังมีสัดส่วนมากกว่าครึ่งหนึ่งของกำลังแรงงานทั้งหมด แรงงานกลุ่มนี้มักเผชิญข้อจำกัดด้านรายได้และสภาพคล่อง ทำให้ต้นทุนค่าเสียโอกาสของการหยุดงานเพื่อเข้ารับการฝึกอบรม หรือพัฒนาทักษะสูงกว่าที่รัฐคาดการณ์ไว้ 

ดังนั้น ความสำเร็จของนโยบายจึงไม่ได้ขึ้นอยู่กับคุณภาพของหลักสูตรเพียงอย่างเดียว แต่ขึ้นอยู่กับการออกแบบแรงจูงใจและกลไกสนับสนุนที่เหมาะสมด้วย หากเงื่อนไขการเข้าถึงโครงการมีความซับซ้อน หรือผลตอบแทนจากการพัฒนาทักษะไม่จูงใจเพียงพอ แรงงานจำนวนไม่น้อย อาจเลือกทำงานรายวันในภาคเศรษฐกิจที่มีผลิตภาพต่ำต่อไป และท้ายที่สุดอาจติดอยู่ใน “กับดักความยากจนและทักษะต่ำ” (Poverty–Skill Trap) ซึ่งเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการยกระดับผลิตภาพของประเทศในระยะยาว    

นอกจากนี้ (ร่าง) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 14 ยังให้ความสำคัญกับการปรับระบบการเรียนรู้ เพื่อรองรับทักษะแห่งอนาคต โดยเฉพาะทักษะดิจิทัลขั้นสูง และทักษะสีเขียว ผ่านระบบใบรับรองทักษะเฉพาะด้าน (Micro-credentials) แนวคิดดังกล่าวสอดคล้องกับกรอบ Task-Based Approach to Labor Markets หรือ The Task Framework ของ Daron Acemoglu และ David Autor (2011) ซึ่งเสนอว่า เทคโนโลยีไม่ได้เข้ามาทดแทนอาชีพทั้งหมด หากแต่เข้ามาแทนที่หรือเปลี่ยนแปลง “งานย่อย” (Tasks) ภายในแต่ละอาชีพมากกว่า  

ด้วยเหตุนี้ การศึกษาระดับปริญญาแบบดั้งเดิมเพียงครั้งเดียวอาจไม่เพียงพออีกต่อไป เนื่องจากทักษะจำนวนมากมีอายุสั้นและเสื่อมความทันสมัย (Skill Obsolescence) อย่างรวดเร็ว การพัฒนาทักษะอย่างต่อเนื่องผ่านการสะสมใบรับรองทักษะเฉพาะด้าน ที่ตอบโจทย์ตลาดแรงงาน จึงเป็นแนวทางที่เหมาะสมสำหรับการเรียนรู้ตลอดชีวิตในยุคเศรษฐกิจดิจิทัล 

อย่างไรก็ตาม สำหรับประเทศกำลังพัฒนา รวมถึงประเทศไทย ปัญหาสำคัญอาจไม่ได้อยู่ที่การขาดแคลนหลักสูตรฝึกอบรม หากแต่อยู่ที่การเชื่อมโยงระหว่างผู้สร้างทักษะ ผู้ใช้ทักษะ และแรงงานที่ยังไม่สมบูรณ์ อันเป็นผลจากปัญหาข้อมูลที่ไม่สมมาตร (Information Asymmetry) ดังนั้น ระบบ Micro-credentials จะสร้างคุณค่าได้อย่างแท้จริง ก็ต่อเมื่อได้รับการยอมรับจากตลาดแรงงาน (Market Validation) 

กล่าวคือ นายจ้างต้องเชื่อมั่นว่าใบรับรองดังกล่าวสะท้อนสมรรถนะที่สามารถนำไปใช้ในการทำงานได้จริง และส่งผลต่อโอกาสในการมีงานทำหรือการได้รับค่าตอบแทนที่สูงขึ้น มิใช่เป็นเพียง "สัญญาณ" (Signal) ของการสำเร็จการศึกษาหรือการผ่านหลักสูตรเท่านั้น ดังที่ Signaling Theory ของ Spence (1973) ชี้ให้เห็นว่า วุฒิการศึกษาหรือใบรับรอง อาจทำหน้าที่เป็นเพียงเครื่องมือส่งสัญญาณถึงความสามารถ หรือความมุ่งมั่นของแรงงาน โดยไม่ได้รับประกันว่า ผู้ถือใบรับรองจะมีทักษะที่สอดคล้องกับความต้องการของตลาดแรงงานเสมอไป

อีกหนึ่งโจทย์สำคัญที่แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 14 ต้องเผชิญ คือ การรับมือกับการเข้าสู่สังคมสูงวัยระดับสุดยอดของประเทศไทย เมื่อประชากรวัยแรงงานลดลงอย่างต่อเนื่อง การฝากความหวังไว้กับการพัฒนาทักษะของแรงงานรุ่นใหม่เพียงอย่างเดียว ย่อมไม่เพียงพอที่จะรักษาศักยภาพการเติบโตของประเทศได้อีกต่อไป

สิ่งที่จำเป็นไม่แพ้กันคือ การยกระดับผลิตภาพของแรงงานวัยกลางคนและแรงงานสูงวัย ซึ่งจะกลายเป็นกำลังสำคัญของตลาดแรงงานไทยในทศวรรษข้างหน้า

ในมุมมองเศรษฐศาสตร์แรงงาน แรงงานกลุ่มนี้มีข้อได้เปรียบจากประสบการณ์ ความเชี่ยวชาญ และ การตัดสินใจเชิงปฏิบัติ หรือที่เรียกว่า Crystallized Intelligence แต่ในขณะเดียวกัน ก็อาจเผชิญข้อจำกัดด้านการเรียนรู้เทคโนโลยีใหม่ หรือ Fluid Intelligence

ดังนั้น การพัฒนาทักษะจึงไม่ควรมุ่งให้ทุกคนกลายเป็นโปรแกรมเมอร์หรือผู้เชี่ยวชาญด้าน AI หากควรเน้นการเสริมสร้าง Human–AI Collaboration เพื่อให้แรงงานสามารถใช้ระบบอัตโนมัติและปัญญาประดิษฐ์เป็นเครื่องมือช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงาน ควบคู่กับการปรับปรุงสภาพแวดล้อมในการทำงาน (Workplace Ergonomics) ให้เหมาะสมกับแรงงานสูงวัย เพื่อให้สามารถทำงานได้ยาวนาน มีคุณภาพ และมีศักดิ์ศรี

อย่างไรก็ตาม การมีกรอบนโยบายที่ดีเพียงอย่างเดียวอาจยังไม่เพียงพอ ความท้าทายที่แท้จริงอยู่ที่ การแปลงแนวคิดเหล่านี้ไปสู่การปฏิบัติให้เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม ด้วยเหตุนี้ การศึกษาและถอดบทเรียนจากประสบการณ์ของต่างประเทศ ทั้งในด้านความสำเร็จและข้อจำกัดของนโยบายพัฒนาทักษะแรงงาน การยกระดับผลิตภาพ และระบบสวัสดิการ จึงเป็นประโยชน์อย่างยิ่งต่อการออกแบบนโยบายที่เหมาะสมกับบริบทของประเทศไทย 

ผู้เขียนจึงขอยกตัวอย่างกรณีศึกษาที่น่าสนใจจาก ประเทศเกาหลีใต้ เดนมาร์ก เม็กซิโก และ บราซิล ซึ่งสะท้อนแนวทางที่แตกต่างกัน ในการรับมือกับความท้าทายของการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรและตลาดแรงงาน

ประเทศเกาหลีใต้เป็นตัวอย่างที่น่าสนใจของการใช้ระบบสวัสดิการเป็นเครื่องมือในการยกระดับผลิตภาพแรงงาน ภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจเอเชีย ในช่วงปี 1997–1999 ซึ่งส่งผลให้การว่างงานและความยากจนเพิ่มสูงขึ้น รัฐบาลเกาหลีใต้ได้ปฏิรูประบบสวัสดิการครั้งใหญ่ ภายใต้แนวคิด Productive Welfare

โดยเปลี่ยนจากการให้ความช่วยเหลือแบบสงเคราะห์ไปสู่ระบบ Minimum Living Standard Guarantee (MLSG) ที่กำหนดให้ประชากรวัยแรงงาน ซึ่งมีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจนและยังสามารถทำงานได้ ต้องเข้าร่วมโครงการพัฒนาทักษะและการจัดหางาน (Self-Sufficiency Program) จึงจะมีสิทธิได้รับเงินช่วยเหลือจากภาครัฐ 

                                

ผลการประเมินในเวลาต่อมาพบว่า นโยบายดังกล่าวสามารถช่วยให้ผู้มีรายได้น้อยกลับเข้าสู่ตลาดแรงงานและลดภาระทางการคลังของรัฐได้ในระยะยาว อย่างไรก็ตาม บทเรียนสำคัญคือ การมีงานทำเพียงอย่างเดียวอาจยังไม่เพียงพอ หากงานที่ได้ยังคงมีค่าจ้างต่ำและขาดความมั่นคง เนื่องจากหลักสูตรพัฒนาทักษะไม่ได้สอดคล้องกับความต้องการของอุตสาหกรรมที่มีผลิตภาพสูง 

ประสบการณ์ของเกาหลีใต้จึงสะท้อนให้เห็นว่า หากประเทศไทยต้องการใช้ระบบสวัสดิการเป็นเครื่องมือในการเพิ่มผลิตภาพแรงงานตามกรอบแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 14 การลงทุนด้านการพัฒนาทักษะจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับ "คุณภาพ" และ "ความสอดคล้องกับตลาดแรงงาน" ควบคู่ไปกับการเพิ่มจำนวนผู้เข้าร่วมโครงการ    

อีกหนึ่งกรณีศึกษาที่น่าสนใจคือ ประเทศเดนมาร์กและกลุ่มประเทศนอร์ดิก ซึ่งได้รับการยอมรับว่ามีระบบตลาดแรงงานที่มีประสิทธิภาพสูงที่สุดแห่งหนึ่งของโลกภายใต้โมเดล “Flexicurity” หรือ “สามเหลี่ยมทองคำ” (The Golden Triangle) ที่ผสมผสานความยืดหยุ่นของตลาดแรงงานเข้ากับระบบสวัสดิการ และการพัฒนาทักษะของแรงงานอย่างสมดุล นายจ้างสามารถปรับการจ้างงานได้อย่างคล่องตัวตามภาวะเศรษฐกิจ 

ขณะที่แรงงานที่ตกงานได้รับเงินชดเชยจากระบบประกันการว่างงานในระดับสูง พร้อมเงื่อนไขสำคัญ คือ ต้องเข้ารับการพัฒนาทักษะใหม่ (Reskill/Upskill) และเข้าสู่ระบบจัดหางานทันที สิ่งที่ทำให้โมเดลนี้ประสบความสำเร็จไม่ใช่เพียงการให้เงินช่วยเหลือ แต่คือการลด “ต้นทุนค่าเสียโอกาส” (Opportunity Cost) ของการเรียนรู้ ทำให้แรงงานสามารถพัฒนาทักษะหรือเปลี่ยนอาชีพได้โดยไม่ต้องกังวลกับภาระค่าใช้จ่ายในชีวิตประจำวันระหว่างการฝึกอบรม

สำหรับประเทศไทย แม้ข้อจำกัดด้านฐานภาษีและงบประมาณจะยังไม่เอื้อให้สามารถจัดระบบประกันการว่างงานในระดับเดียวกับประเทศนอร์ดิกได้ แต่หลักคิดของ Flexicurity ยังคงสามารถนำมาประยุกต์ใช้ได้ โดยเฉพาะการสนับสนุนเงินยังชีพชั่วคราว (Stipend) แก่แรงงานที่เข้าร่วมโครงการพัฒนาทักษะในระดับที่ใกล้เคียงกับรายได้เดิมในช่วงเวลาที่กำหนด ควบคู่กับการฝึกอบรมที่ตอบโจทย์ความต้องการของตลาดแรงงาน

มาตรการเช่นนี้จะช่วยลดต้นทุนค่าเสียโอกาสในการเรียนรู้ และสร้างแรงจูงใจให้แรงงาน โดยเฉพาะแรงงานนอกระบบที่มีภาระด้านรายได้สูง กล้าสละเวลาจากการทำงานระยะสั้นเพื่อพัฒนาทักษะที่สามารถเพิ่มผลิตภาพและรายได้ในระยะยาวได้อย่างแท้จริง

ตัวอย่างสุดท้ายที่น่าสนใจสำหรับประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งมีโครงสร้างเศรษฐกิจและสัดส่วนแรงงานนอกระบบใกล้เคียงกับประเทศไทย คือ โครงการเงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfers: CCTs) เช่น Progresa ของประเทศเม็กซิโก และ Bolsa Família ของประเทศบราซิล ซึ่งถือเป็นกรณีศึกษาคลาสสิกในวงการเศรษฐศาสตร์การพัฒนา 

นโยบายเหล่านี้ไม่ได้มุ่งเพียงบรรเทาความยากจนในระยะสั้น แต่ใช้เงินอุดหนุนเป็นเครื่องมือในการลงทุนในทุนมนุษย์ โดยกำหนดเงื่อนไขให้ครัวเรือนต้องส่งบุตรหลานเข้าเรียนอย่างสม่ำเสมอ รวมทั้งเข้ารับบริการด้านสาธารณสุขและโภชนาการตามที่รัฐกำหนด ต่อมา หลายโครงการยังได้ขยายเงื่อนไขไปสู่การพัฒนาทักษะอาชีพ และการเชื่อมโยงผู้ปกครองเข้าสู่ระบบจัดหางานอีกด้วย

ผลการประเมินผลกระทบด้วยการทดลองแบบสุ่ม (Randomized Controlled Trials: RCTs) ชี้ให้เห็นว่า เงินอุดหนุนดังกล่าว ช่วยคลายข้อจำกัดด้านสภาพคล่องของครัวเรือน ทำให้ผู้มีรายได้น้อยมี “พื้นที่หายใจ” มากขึ้น สามารถใช้เวลาในการแสวงหางานที่มีคุณภาพ หรือเข้ารับการพัฒนาทักษะ แทนที่จะต้องเร่งรับงานนอกระบบที่มีค่าจ้างต่ำและผลิตภาพต่ำเพียงเพื่อความอยู่รอดในแต่ละวัน 

อย่างไรก็ตาม บทเรียนสำคัญจากหลายประเทศคือ การออกแบบสวัสดิการต้องหลีกเลี่ยงการสร้าง “กับดักสิทธิประโยชน์” (Benefit Trap) หากกำหนดเกณฑ์รายได้สำหรับการตัดสิทธิไว้ต่ำจนเกินไป แรงงานบางส่วนอาจลังเลที่จะเข้าสู่การจ้างงานในระบบหรือปฏิเสธงานที่มีรายได้สูงขึ้น เพราะเกรงว่าจะสูญเสียสิทธิประโยชน์จากภาครัฐ 

ดังนั้น การออกแบบระบบลดหลั่นสิทธิประโยชน์อย่างค่อยเป็นค่อยไป (Phasing-out Benefits) จึงเป็นองค์ประกอบสำคัญที่จะทำให้ระบบสวัสดิการสามารถช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน ควบคู่ไปกับการสร้างแรงจูงใจให้ก้าวเข้าสู่ตลาดแรงงานที่มีผลิตภาพสูงขึ้นอย่างยั่งยืน

สุดท้ายนี้ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 14 (พ.ศ. 2571–2575) จึงมิได้เป็นเพียงเอกสารกำหนดทิศทางการทำงานของภาครัฐในอีกห้าปีข้างหน้า หากแต่เป็นบททดสอบสำคัญว่าประเทศไทยจะสามารถพลิกผ่านข้อจำกัดเชิงโครงสร้างที่สะสมมานาน และกลับมาสร้างการเติบโตที่มีคุณภาพได้หรือไม่  

การปรับแนวคิดของแผนจากการกำหนดวิสัยทัศน์เชิงนโยบาย ไปสู่การขับเคลื่อนที่มุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์และการปฏิบัติจริง นับเป็นสัญญาณที่สะท้อนถึงความพยายามในการเปลี่ยนผ่านจาก “การวางแผน” ไปสู่ “การลงมือทำ” อย่างแท้จริง 

อย่างไรก็ตาม คุณค่าของแผนพัฒนาฯ จะไม่ได้อยู่ที่ถ้อยคำในเอกสาร แต่อยู่ที่ความสามารถในการผลักดันให้เกิดการปฏิบัติอย่างจริงจัง ต่อเนื่อง และบูรณาการระหว่างทุกภาคส่วน เพื่อวางรากฐานใหม่ให้เศรษฐกิจและสังคมไทยสามารถเติบโตได้อย่างมั่นคง ทั่วถึง และยั่งยืนในโลกที่กำลังเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว

คอลัมน์เศรษฐเสวนา จุฬาฯ ทัศนะ โดย...ผศ.ดร.กติกา ทิพยาลัย ผอ.ศูนย์พัฒนาแรงงานและการจัดการ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 4218